Latin American Politics and Development 7장- 라틴아메리카에서의 민주주의를 위한 투쟁

라틴아메리카에서의 민주주의를 위한 투쟁

서론

2017년, 라틴아메리카의 20개국 중 오직 쿠바만이 민주적으로 선출된 국가 수반을 갖고 있지 않았으며, 이는 마침내 민주주의가 라틴아메리카에서 지배적인 정치 체제로 자리 잡았다는 것을 시사하는 듯했다. 우리는 라틴아메리카가 1970년대 후반 이후 더 민주화되었다고 평가하지만, 동시에 민주주의의 특성에 주목하는 것이 중요하다. 민주주의란 매우 복합적인 개념이며, 라틴아메리카 국가들이 헌법 정부를 성립하고 유지하는 데 겪어온 어려움 또한 무시할 수 없다. 본 장에서는 이 지역에서 지속되고 있는 세 가지 정부 형태 간의 갈등에 대해 논의한다. 그것은 3장에서 다룬 전통적인 “살아있는 박물관(living museum)”형, 자유민주주의, 그리고 이 둘의 조합처럼 보이는 “위임 민주주의(delegative democracy)”이다. 이 위임 민주주의는 극단에 이르면 민주주의라기보다는 “준권위주의(semi-authoritarian)”라고 불리는 것이 더 적절할 수도 있는 포퓰리즘의 한 형태이다.

 

민주주의의 물결 (The Democratic Wave)

1980년대와 1990년대는 전 세계적으로, 특히 라틴아메리카에서 주목할 만한 변화를 가져왔다. 소련에서는 공산주의가 붕괴되었고, 이후 선거가 실시되었으며 정치적 실체로서의 소련은 사라지고 더 작은 러시아로 대체되었다. 아시아와 아프리카 일부 국가들에서는 독재정권이 해체되었고 선거가 이어졌다. 남아메리카에서는 브라질, 에콰도르, 볼리비아, 아르헨티나, 우루과이, 칠레에서 군사 독재가 종식되었다. 파라과이에서는 라틴아메리카의 카우디요들 중 가장 오랫동안 집권한 알프레도 스트로에스너가 군사 쿠데타로 축출되었고, 쿠데타 지도자들은 즉시 선거를 실시할 것을 요구했다.

중앙아메리카 국가들에서도 변화가 일어났다. 니카라과에서는 국제적으로 감시된 선거에서 집권 산디니스타 당의 후보가 패배했고, 더욱 놀라운 것은 혁명 정당이 야당 후보 비올레타 바리오스 데 차모로가 집권하는 것을 허용했다는 점이다. 파나마에서는 미국의 무장 개입 도움 아래 강압적인 지도자 마누엘 안토니오 노리에가가 축출되었고, 그 이전에 선출되었던 기예르모 엔다라가 대통령직을 맡게 되었다.

라틴아메리카에는 이전에도 민주주의 시기가 있었다. 첫 번째는 1847년부터 1883년 사이, 두 번째는 1901년부터 1922년 사이, 세 번째는 1944년부터 1957년 사이였다. 세 번째 시기는 냉전과 관련된 쿠데타들로 인해 종식되었다. 현재의 민주주의 시기는 라틴아메리카 역사상 가장 길며, 독립전쟁 이래 가장 중요한 정치적 변혁으로 간주될 수 있을 것이다.¹

그러나 그렇다고 해서 모든 상황이 순조롭다는 의미는 아니다. 프리덤 하우스(Freedom House)는 2012년 보고서에서 “최근의 주요 흐름은 지역 내 핵심 국가들에서의 지속적인 민주주의 쇠퇴이며, 이는 지난 5년 동안 가속화되었다”고 밝혔다. 비교적 인상적인 민주주의 실적에서 후퇴한 국가들은 다음 세 가지 범주로 나눌 수 있다:

• **호르헤 카스타녜다(Jorge Castañeda)**가 "무책임한 좌파(irresponsible left)"라고 부른 정권에 의해 통치되는 국가들. 가장 두드러진 사례는 우고 차베스가 집권한 베네수엘라이며, 그 외에도 에콰도르, 니카라과, 볼리비아, 그리고 좀 더 명확하지는 않지만 아르헨티나가 있다.
• 마약 밀매 조직 간의 경쟁에 의해 종종 유발된 범죄적 폭력이 언론의 자유, 법의 지배, 그리고 기타 민주주의 지표들을 심각하게 약화시킨 국가들. 가장 대표적인 예는 멕시코이며, 콜롬비아는 1980년대와 1990년대에 이러한 상태에 처했었다. 마약 관련 폭력은 엘살바도르, 과테말라, 도미니카 공화국의 민주적 제도 성장 또한 저해하였다.
• 민주적이지 않은 리더십 교체를 경험한 국가들. 대표적인 예는 2009년 쿠데타로 마누엘 셀라야 대통령이 축출된 이후 여전히 회복 중인 온두라스, 그리고 페르난도 루고 대통령이 겨우 24시간 만에 탄핵 과정을 거쳐 축출된 파라과이이다.

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라틴아메리카의 민주주의 맥락 (The Latin American Context for Democracy)

라틴아메리카에 민주주의의 물결이 도래하면서, 여섯 가지 근원에서 어려움이 발생했다: 이베리아 전통과 역사, 1980년대 이전의 “민주주의”의 오용, 심각한 소득 불평등과 함께 존재하는 저개발 지역, 최근 내전의 후유증, 그리고 국가 전체를 위한 정책을 효과적으로 실행할 수 없는 정부의 부재.

 

이베리아 전통과 역사로부터의 민주주의 도전 (Challenges to Democracy from the Iberian Tradition and History)

민주주의를 구성하고 유지하는 일은 어디에서든 쉬운 일이 아니다. 라틴아메리카 국가들이 민주적인 미래에 직면했을 때, 제한된 정부에 우호적이지 않은 정치적 전통에서 비롯된 어려움이 있었다. 이는 1장과 2장에서 설명되었다.

기존 체제에서 이득을 보던 집단들이 민주주의에 저항할 것이라는 점은 예측 가능했으며, 1980년대 이후 라틴아메리카의 역사가 보여주듯이, 새로운 규칙에 불편함을 느끼는 주요 집단은 군부와 경제 엘리트였다. 민간 엘리트들이 민주주의를 안정성 확보를 위한 최선의 희망으로 간주한다는 증거가 있었음에도 불구하고, 선출된 정부가 심각한 경제적 어려움에 직면할 경우, 일부 군부 인사들은 정부를 축출하는 전통적 방식—즉, 군사 쿠데타—을 다시 떠올릴 수도 있었다. 실제로 1990년대 초, 베네수엘라의 선출된 대통령을 전복하려는 시도가 두 차례 있었고, 뉴욕타임스는 1994년 1월 보도에서 많은 브라질인들이 경제 문제와 민간 정치인 사이의 만연한 부패로 인해 군부의 재집권을 바라고 있다고 전했다. 시간이 지날수록 쿠데타의 가능성은 줄어드는 듯했지만, 새천년의 첫 15년 동안 에콰도르, 볼리비아, 온두라스, 파라과이에서는 실제로 군사 쿠데타가 일어났다.

 

민주주의의 과거 오용 (Previous Misuse of “Democracy”)

1989년 이전, 일부 라틴아메리카 국가들은 자신들을 “민주주의 국가”라고 불렀지만, 실제로는 그렇지 않았다. 니카라과의 아나스타시오 소모사 데바예(Anastasio Somoza Debayle)나 도미니카공화국의 라파엘 트루히요(Rafael Trujillo)를 포함한 여러 라틴아메리카 독재자들은 선거 외피(electoral façade)가 한 국가를 민주주의 국가처럼 보이게 만들 수 있지만, 사기와 조작이 그 주장을 공허하게 만든다는 점을 이미 보여주었다.

강력한 리더십을 제도적 권력 제한보다 우선시하는 문화적 전통 안에서, 이 지역은 종종 민주주의 없이 선거만 있었던 시기를 경험했다. 역사학자들은 이러한 현상이 네 가지 주요 이유에서 비롯되었다고 설명한다: 첫째, 성별, 교육 수준, 또는 경제적 조건에 따라 참정권이 제한된 경우. 둘째, 집권당에 반대하는 정당들의 투표권이 제한된 경우. 셋째, 선출된 행정부의 권한이 군대, 외국 정부, 또는 국제기구와 같은 다른 기관에 의해 제한된 경우. 넷째, 선거 사기나 더 심각한 부정행위가 있었던 경우. 그러나 이러한 네 가지 조건이 충족되었다 하더라도, 민주주의가 공고화되기 위해서는 훨씬 더 많은 것이 필요하다.

첫째 사례로는, 참정권이 문해력이나 재산 소유에 따라 제한되었던 경우가 있다. 물론, 당시 문맹이거나 무산자였던 사람들 중에는 원주민, 흑인, 물라토, 메스티소가 많았지만, 불행히도 그 조건에 해당하는 백인들도 적지 않았다. 여성 참정권과 관련해서는, 라틴아메리카 국가들이 미국보다도 늦게 여성에게 선거권을 부여하는 경향이 있었지만, 1960년대까지는 이 지역의 어떤 국가도 이론적으로는 보편적 참정권에서 완전히 배제되어 있지는 않았다.

둘째로, 정치적 충성도에 따라 일부 국민에게 투표권을 부여하지 않았던 경우도 많았다. 어떤 경우에는 특정 정당 소속의 사람들에게는 투표를 허용하지 않거나, 반대로 특정 정당 소속자들에게는 두 번 이상 투표할 권한을 부여하기도 했다(예: 1950년대 콜롬비아). 또 다른 경우에는, 군부가 투표 과정을 철저히 감시함으로써 자유 투표의 능력을 억압했다(예: 1950년대 초 베네수엘라). 또한 언론의 자유가 제한되어 야당이 유권자들에게 자신의 의견을 효과적으로 전달할 수 없었던 사례도 있었다. 우고 차베스에 반대하는 세력은 2012년 베네수엘라에서도 똑같은 일이 벌어졌다고 주장했다.

셋째로, 모든 시민들이 명목상 투표권을 갖고 있고, 후보자들에게 별다른 제약도 없는 국가들도 있었다. 그러나 실제로 선출된 대통령이 군부에 의해 정책 결정을 심각하게 제약받았던 사례들도 있었다. 예컨대 1960년대 과테말라에서는 군부가 훌리오 세사르 멘데스 몬테네그로 대통령에게 “군부나 대지주에게 영향을 주지 않는 한, 무엇이든 할 수 있다”고 통보한 것으로 알려져 있다. 1990년대 니카라과에서도 산디니스타 세력은 비올레타 바리오스 데 차모로가 당선된 후 노동조합과 군부의 이익을 보호하는 조건으로 그녀의 집권을 용인했다.

때때로 이러한 제약은 외국 정부나 국제기구로부터 오기도 한다. 게다가, 내부적으로는 여러 면에서 매우 민주적인 일부 라틴아메리카 정부들도, 특히 외국 기업과 관련된 경제 정책에서는 미국 정부, 세계은행(World Bank), 국제통화기금(IMF), 혹은 이 셋의 조합에 의해 제약을 받았다. 1970년대 가장 주목할 만한 사례는 칠레의 살바도르 아옌데(Salvador Allende) 정부였다.

1990년대 이후에는 외부 제약이 민주주의의 지속과 더 관련되게 되었다. 예를 들어, 1992년 미국은 알베르토 후지모리(Alberto Fujimori) 대통령이 의회와 사법부를 정지시킨 이후 페루에 대한 원조를 삭감했다. 이러한 우선순위는 새천년 이후 특히 테러리즘이 미국 정부의 핵심 과제가 된 이후 어느 정도 약화되었다. 그러나 미주기구(OAS)는 때때로 에콰도르와 파라과이의 사례에서 보듯 민주주의 유지를 위해 그 영향력을 행사했다. 2001년 OAS가 채택한 「미주민주헌장(Inter-American Democratic Charter)」은, 회원국들이 중대한 정치 위기에 직면할 수 있으며 그럴 경우 OAS의 개입을 요청할 수 있음을 인정했다. 상황을 평가한 뒤, 회원국 대표들은 사무총장의 지원을 받아 헌정 질서의 왜곡을 방지하거나 이에 대응하기 위한 외교적 조치를 집단적으로 취할 수 있게 되었다. 이는 민주적 제도를 보호하고 회복하기 위한 것이다.

민주주의를 왜곡시키는 네 번째 현상은 일부 선출된 정부에서 나타난 대통령 권한의 과도한 집중이다. 이러한 체제에서는 권력 분립이나 견제와 균형이 제대로 작동하지 않는다. 에르난도 데 소토(Hernando de Soto)와 데보라 오르시니(Deborah Orsini)는 알베르토 후지모리 이전의 페루의 정책 결정 과정을 분석하며(이러한 분석은 다른 나라에도 적용될 수 있음), “현재 페루 민주주의를 설명할 수 있는 유일한 요소는 선거 절차뿐이며, 이는 대통령에게 5년에 한 번씩 독재자를 선택할 특권을 부여하는 것이다”고 주장했다. 일단 집권하면, 대통령은 거의 진공 상태에서 결정을 내리며, 5년 동안 13만 4천 개의 새로운 규칙과 규제를 제정했다(이는 하루에 약 106개 꼴이다). 그 권력을 견제할 장치는 없었다.

이처럼 막강한 집행권력을 지녔음에도 불구하고, 후지모리 대통령은 자신이 원하는 모든 일을 할 수 없다는 사실을 깨닫고, 결국 1992년 의회와 법원을 해산했다. 이로 인해 그는 국제사회로부터 민주주의 종식에 대한 비난을 받게 되었다. 1993년 과테말라의 호르헤 세라노(Jorge Serrano) 대통령도 동일한 일을 시도했으나, 군의 지지를 얻지 못해 실각했다. 이 두 사례는 라틴아메리카에서 과도한 행정부 권한이 민주주의를 약화시킬 수 있지만, 그럼에도 불구하고 일부 국가 원수들은 이미 압도적인 권력을 더 확장하려 시도했음을 보여준다.

 

저개발의 집적과 소득 불평등 (Pockets of Underdevelopment and Income Inequality)

라틴아메리카 국가들은 여러 면에서 매우 현대적이지만, 극심한 빈곤 속에서 살아가는 대규모 인구 집단을 모두 보유하고 있다. 20세기 마지막 10년 동안, 신자유주의 경제 개혁—보호 관세의 철폐, 국영 기업의 민영화, 빈곤층에 대한 지원 축소—은 적어도 단기적으로는 빈곤층의 수를 증가시켰다. 이는 보호받던 산업들이 파산하면서 실업이 늘어났기 때문이다. 게다가, 비교적 더 나은 생활 수준을 누리던 일부 사람들, 예컨대 소상공인이나 관료들은 전통적인 국가 자본주의 시스템으로부터 이득을 보았기 때문에 변화에 반대하는 입장에 섰다.

이러한 사회경제적 불평등은 일부 사람들로 하여금 라틴아메리카에서 민주주의가 실현되기 어렵다고 판단하게 만들었다. 예컨대 로버트 웨슨(Robert Wesson)은 민족 간 분열, 낮은 생활 수준, 정치에 대한 경멸, 자유롭지 못한 취약한 언론, 조직이 미비하고 협소한 정당, 불공정한 선거, 정치적으로 강력한 군대, 고등교육 제도의 약함, 강력한 리더십 전통, 온정주의적 국가, 클라이언텔리즘 정치 등 라틴아메리카 전역의 문제들을 열거한 뒤 다음과 같이 주장한다:
“라틴아메리카의 대부분을 설명할 수 있는 기본 조건이 하나 있다면, 그것은 불평등이다. 이는 부유한 사람과 가난한 사람, 상층과 하층, 교육받은 사람과 문맹, 세련되고 자긍심 높은 엘리트와 경멸당하는 대중 간의 분리이다.”
이러한 불평등이 민주주의에 야기하는 어려움은 다음과 같다:
“교양 있고 부유한 사람들이, 정직성에 의심이 가는 선거에서 영양실조와 질병에 시달리는 무지하고 가난한 다수에게 수적으로 열세라는 이유만으로, 대대적인 사회 변화를 받아들일 것이라 기대하는 것은 비현실적이다. 그것은 마치 성자들로 구성된 사회가 민주주의 원칙에 극도로 충실할 것이라고 기대하는 것과 같다.”

아이러니하게도, 신자유주의자들은 민주주의와 경제 개혁을 상호 의존적이라고 보았지만, 상업주의적 체제에서 이익을 얻던 빈곤층 및 기타 계층은 새로운 민주 정치 체제를 오히려 신자유주의에 반대하는 대통령과 국회의원을 선출하는 수단으로 간주하게 되었다. 이러한 경향은 베네수엘라의 우고 차베스(Hugo Chávez), 볼리비아의 에보 모랄레스(Evo Morales), 니카라과의 다니엘 오르테가(Daniel Ortega)의 선거에서 나타났다.

 

내전의 유산 (The Legacy of Civil Wars)

많은 라틴아메리카 국가들에서, 최근의 내전은 반군 활동과 폭력을 동반했다. 갈등과 합의 사이의 긴장은 여전히 존재한다. 래리 다이아몬드(Larry Diamond)는 이렇게 주장한다:
“여기에는 역설이 존재한다. 민주주의는 갈등을 요구하지만, 지나쳐서는 안 된다. 경쟁은 반드시 필요하지만, 신중히 정의되고 보편적으로 수용되는 경계 내에서만 허용되어야 한다. 균열은 합의에 의해 완화되어야 한다.”
많은 라틴아메리카 국가들은 이 교훈을 배우기까지 수년간 전쟁을 겪었다. 갈등의 문제가 가장 심각했던 곳은 멕시코(비록 1920년대 이후로는 그렇지 않지만)와 콜롬비아로, 이 두 나라에서는 정당 간의 유혈 내전이 벌어졌다. 다른 국가들은 독립 초기 시점에서 내전을 겪은 후, 이후에는 덜 폭력적인 경쟁 방식으로 전환되었다. 1960년대에는 마르크스주의 게릴라 집단들이 진정한 선거 경쟁의 부재에 직면하자 무장 투쟁을 선택했고, 이로 인해 라틴아메리카 민주주의는 일련의 연관된 문제들을 떠안게 되었다.

윤리 기준이 전혀 다른 혁명 세력과 민주정부가 공존하는 것은 특히 어려운 일이다. 게릴라 운동이 존재했던 국가들에 대해 구스타보 고리티(Gustavo Gorriti)는 이렇게 주장했다:

*잘 계획된 반란은 민주주의 절차의 기본 가정을 심각하게 시험할 수 있다. 이들은 민주 정부가 자신들의 공격에 대응하는 과정에서 법을 넘어서는 행동을 하도록 유도하고 도발하며, 동시에 자신들이 파괴하려는 바로 그 체제를 허구로 보이게 만들기 위해 애쓴다. 이러한 왜곡된 역학에 빠진 제3세계의 민주국가들은 점점 정당성을 잃게 되고, 결국 민주주의를 완전히 상실할 수도 있다.*⁷

이러한 압력 하에서 정부가 “더러운 전쟁(dirty war)”에 가담하게 되면 민주주의는 완전히 무너진다. 수천 명의 사람들이 살해되거나 흔적도 없이 “실종”된 그런 전쟁을 겪은 국가들이 있다. 1970년대 아르헨티나와 칠레, 1980년대 엘살바도르와 과테말라, 1980~1990년대 페루, 그리고 지난 50년간의 콜롬비아가 그러한 사례들이다. 이러한 경우, 언론, 사법부, 또는 적어도 군부가 이러한 인권 유린에 연루되어 있었다. 더러운 전쟁이 끝나고 민주주의가 복원된 후에는, 그 시기 인권을 유린한 자들을 어느 정도까지 처벌할 것인가가 문제가 된다. (대체로 군부 출신인) 유죄자들을 처벌하면 민주주의가 다시 위협받을 수 있다. 아르헨티나의 라울 알폰신(Raúl Alfonsín) 대통령이 그랬듯, 일부 새로 선출된 민간 대통령들은 군부가 다시 개입하는 것을 막기 위해 인권 유린 혐의자들을 사면할 수도 있다.

1960년대 대부분의 라틴아메리카 국가들이 게릴라 위협에 직면했지만, 2016년까지도 그 문제를 계속 겪고 있는 나라는 콜롬비아뿐이었다. 본서 11장에서 기술된 바와 같이, 2016년 콜롬비아 정부와 마지막 대형 게릴라 단체인 콜롬비아 무장혁명군(FARC)은 평화 합의에 도달했다. 일정한 절차가 시행되었고, 제2의 게릴라 단체와의 협상도 2017년 2월부터 시작되었다. 페루에서는 ‘빛나는 길(Sendero Luminoso)’이 여전히 존재했지만 예전보다 활동성과 중요성이 줄어들었고, 멕시코 남부와 콜롬비아 일부 지역에는 여전히 게릴라가 있었다. 내전이 최근에 종료된 지역에서는 과거 적이었던 집단 간의 공존이라는 어려운 과제가 남는다. 엘살바도르와 콜롬비아의 사례에서 드러났듯, 정부가 게릴라들에게 사면을 제공하더라도, 그들에게 피해를 입은 국민들이 그들을 용서하고 잊을 준비가 되어 있지는 않을 수 있다.

 

통치 능력 (The Ability to Govern)

찰스 틸리(Charles Tilly)는 다음과 같이 주장했다:
“국가가 자국 영토 전역에서 선거를 감독하고 법을 집행할 능력이 없다면, 어떤 민주주의도 제대로 작동할 수 없다.”

이러한 약점의 정도는 라틴아메리카 국가마다 다르지만, 대부분의 정부는 교통이나 통신 등 중대한 문제들을 해결하는 데 성공하지 못했다. 자원이 적은 비교적 가난한 국가들인 이들 나라들은 통제력과 소통 능력을 확보한 적이 거의 없다. 많은 라틴아메리카 국가들은 헌법이나 법의 지배와 같은 제도적 틀은 민주주의적으로 작성되어 있지만, 실제로는 그 법이 제대로 집행되지 않는다. 그런 법들은 문서상 존재할 뿐이며, 기껏해야 주요 도시 지역에서만 작동한다. 지도자들이 선출되고 정책이 수립되는 곳이 바로 그곳이기 때문이다.

이러한 통치 능력의 약화는 1970년대 마약 거래의 등장과 함께 더욱 심화되었다. 특히 콜롬비아, 페루, 볼리비아, 멕시코가 이 문제로 큰 영향을 받았다. 페루에서는 마르크스주의 게릴라 단체 ‘빛나는 길(Sendero Luminoso)’이 우얄라가 계곡(Upper Huallaga Valley)의 마약 밀매 조직과 협력하면서 1990년대까지 정부를 불안정하게 만들었다. 콜롬비아에서는 메델린(Medellín)과 칼리(Cali) 카르텔이 1990년대 중반까지 마약 거래를 장악했다. 이 카르텔들이 무너진 이후에는 소규모 마약 조직들, 준군사 조직들, 반군 게릴라 단체들이 여전히 국가의 일부 지역을 통제하고 있었다.

멕시코는 그 규모와 외견상의 안정성 덕분에 한동안 그 영향을 덜 받는 것처럼 보였다. 하지만 지리적 위치로 인해 미국으로 향하는 마약 밀매 경로의 중간 지점이 되었고, 그 결과 일부 마약 조직이 콜롬비아에서 그랬던 것처럼 멕시코 정부에까지 침투했다. 2008년까지 미국 시장에 마약을 공급하는 주체는 콜롬비아 조직에서 멕시코 조직으로 대체되었다. 멕시코 내 라이벌 조직 간의 갈등은 살인과 납치 건수를 1980년대 콜롬비아를 연상케 할 정도로 끔찍한 수준으로 끌어올렸다.

 

1978년 이후의 민주주의 시기

(The Period of Democracy Since 1978)

라틴아메리카 국가들이 이렇게 빈번하게 선출직 대통령을 가진 적은 역사상 처음이었다. 그러나 이것이 모든 라틴아메리카 국가에서 “자유민주주의(liberal democracy)”가 정착되었음을 의미하지는 않는다. 일부 국가에서는 자유민주주의가 아니라 “위임 민주주의(delegative democracy)”가 그것을 대체했다.

 

자유민주주의 (Liberal Democracy)

 

피터 스미스(Peter Smith)는 자유민주주의를 간단하게 정의한다. 한 국가에 자유롭고 공정한 선거가 있다면 그것은 “선거 민주주의(electoral democracy)”이다. 여기에 더해 시민의 자유가 폭넓게 보장된다면 그것은 “자유민주주의(liberal democracy)”가 된다. 반면, 시민의 자유가 부분적이거나 최소한으로만 보장된다면, 그것은 “비자유적 민주주의(illiberal democracy)”라고 불린다.

필리프 슈미터(Philippe Schmitter)와 테리 린 칼(Terry Lynn Karl) 역시, 자유민주주의를 판단하는 기준이 선거 하나만은 아니라고 주장한다. 이들은 다음과 같은 열 가지 특성을 추가한다:

1. 헌법에 따라 선출된 공직자들이 실질적으로 정부의 결정을 통제해야 한다.
2. 이 공직자들에 대한 선거는 자주 그리고 공정하게 이루어져야 한다. 자유 선거의 기준을 충족시키기 위해서는 대규모의 강압이 존재해서는 안 된다.
3. 거의 모든 성인이 이러한 선거에서 투표할 권리를 가져야 하며,
4. 동일하게, 선거에 출마할 권리도 가져야 한다. 투표하거나 출마하는 데 있어서 어떤 위협도 있어서는 안 된다.
5. 시민들은 정치에 관해 자유롭게 자신의 의사를 표현할 수 있어야 하며, 그로 인해 처벌을 받을 염려가 없어야 한다.
6. 시민들은 대안적인 정보원을 찾을 수 있어야 하며, 그러한 정보원은 존재해야 하고 법적으로 보호받아야 한다. 이는 언론이 자유롭게 출판 및 방송할 수 있어야 함을 의미한다. 이는 과거 국가비상사태 하에서 언론 검열이 시행된 많은 사례와는 대조된다.
7. 시민들은 독립적인 단체나 조직을 결성할 권리를 가져야 한다. 여기에는 정당, 시민사회, 이해집단이 포함된다. “독립적”이라는 말은 정부가 특정 이익집단을 다른 집단보다 우대하거나, 어떤 집단은 재정적으로 지원하면서 다른 집단은 폭력으로 억압하는 일이 없어야 함을 의미한다.
8. 선출된 공직자들은 군대와 같은 비선출 기관의 거부권 없이 헌법에 따라 통치할 수 있어야 한다.
9. 이 공직자들은 외부의 제약 없이 독립적으로 행동할 수 있어야 한다.
10. 권력은 정부의 한 기관에 의해서만 통제되어서는 안 되며, 견제와 균형의 체제가 있어야 한다.

이와 더불어, 일부 학자들은 온전한 민주주의는 **상당한 수준의 평등주의(egalitarianism)**를 포함해야 한다고 주장한다. 즉, 모든 사람들이 완전한 시민으로 간주되고, 계급, 인종, 성별에 의한 차별의 피해자가 되어서는 안 된다는 것이다. 모든 사람이 참여의식을 가지고, 사회 및 성평등 프로그램이 비교적 공정하며, 모든 구성원이 서로를 공정하고 공평하며 정의로운 방식으로 대하는 시민의식을 공유해야 한다는 것이다. 따라서 일부 라틴아메리카 국가들이 제도적으로는 민주주의 체계를 갖추었더라도, 사회적으로는 여전히 민주주의 사회와 거리가 멀다.

민주주의는 사람들이 그것을 “유일한 게임 방식(the only game in town)”이라고 인식할 때 공고화된다. 이는 아무리 상황이 나빠지더라도, 시민들이 민주적 방식으로만 행동해야 한다고 여긴다는 뜻이다. 다시 말해, 다음 선거를 기다리고, 정부 내 대표자들과 접촉하고, (가능하다면) 소환 선거 같은 헌법적 수단을 활용하는 것이 그들의 선택지라는 뜻이다. 이는, 예컨대 2000~2002년 아르헨티나에서 일어났던 것처럼 핵심 도로나 다리를 점거하거나, (에콰도르에서 여러 차례 있었던 것처럼) 마음에 들지 않는 대통령을 군대를 이용해 축출하거나, (2002년 베네수엘라처럼) 경제 권력을 이용해 대통령을 몰아내거나 정책을 바꾸게 압박하는 방식은 해당되지 않는다.

이 책의 목표 중 하나는 라틴아메리카 20개국의 민주주의 수준을 비교하는 것이다. 최근의 두 가지 시도는 프리덤 하우스(Freedom House)와 정치학자 스콧 메인워링(Scott Mainwaring)과 아니발 페레스-리냥(Aníbal Pérez-Liñán)에 의해 이루어졌다.

프리덤 하우스는 1942년에 설립된 독립적인 기관으로, 매년 세계 각국의 민주주의 수준을 평가한다. 『Freedom in the World 2016』 보고서는 2015년 한 해 동안의 자유 상태를 195개국과 15개 지역에 대해 평가했다. 각 국가와 지역은 25개 지표에 따라 0점에서 4점까지 점수를 부여받으며, 총점은 100점 만점이다. 이 점수는 정치적 권리(political rights)와 시민적 자유(civil liberties)에 대한 두 개의 수치 등급을 산출하는 데 사용되며, 등급 1은 가장 자유로운 상태를, 7은 가장 억압적인 상태를 의미한다. 이렇게 산정된 정치적 권리와 시민적 자유 등급은 다시 해당 국가나 지역이 ‘자유국(Free)’, ‘부분적 자유국(Partly Free)’, ‘비자유국(Not Free)’ 중 어느 범주에 속하는지를 결정한다. 정치적 권리와 시민적 자유 등급의 평균치는 **‘자유 등급(Freedom Rating)’**이라 불리며, 1.02.5는 자유국, 3.05.0은 부분적 자유국, 5.5~7.0은 비자유국으로 분류된다.

『Freedom in the World』는 정치적 권리에 대한 최소 기준을 충족한 국가에 대해 “선거 민주주의(electoral democracy)”라는 명칭을 부여한다. 해당 방법론에 따르면, 선거 민주주의로 간주되기 위해서는 '선거 과정(Electoral Process)' 하위 항목에서 7점 이상을 얻고, 정치적 권리 전체 점수가 20점 이상이어야 한다. 프리덤 하우스의 “선거 민주주의”라는 용어는 “자유민주주의”와는 다르며, 후자는 다양한 시민의 자유가 실질적으로 존재할 때를 의미한다.

『Freedom in the World』 기준에 따르면, 정치적 권리와 시민적 자유 모두에서 1점을 받은 다섯 개국—코스타리카, 칠레, 엘살바도르, 파나마, 페루—는 가장 자유로운 민주주의 국가로 간주되었다. 이 외의 라틴아메리카 국가들로는 볼리비아, 콜롬비아, 도미니카공화국, 에콰도르, 과테말라, 아이티, 온두라스, 멕시코, 니카라과, 파라과이, 베네수엘라가 있었으며, **쿠바는 ‘비자유국’ 범주에 단독으로 분류되었다.**¹¹

프리덤 하우스의 순위가 상대적 범주(ordinal scale)라는 점에 만족하지 못한 메인워링과 페레스-리냥은 1978년부터 2010년까지의 데이터를 기반으로 각 국가에 **등간 척도(interval level)**를 부여해 분석했다. 그 결과, 코스타리카는 가장 민주적인 국가로, 아이티는 가장 비민주적인 국가로 평가되었다. 쿠바는 이 분석에서 제외되었다.

이러한 수치적 비교는 라틴아메리카 국가들의 민주주의를 평가하는 데 유익하다. 하지만 저자들은 민주주의가 너무 복합적인 현상이기 때문에, 각 국가별로 그 **미묘한 차이(nuance)**를 서술하는 것이 필수적이라고 본다.

 

위임 민주주의 (Delegative Democracy)

 

이러한 복잡성 가운데 하나가 바로 라틴아메리카 민주화의 역설(paradox)이다. 한편으로는, 역사상 가장 많은 국가에서 가장 많은 대통령이 선출되었고, 보통선거(universal suffrage)가 거의 보편적으로 시행되었다. 그러나 다른 한편으로는, 민주주의의 제도와 실천에서 한계와 피상적인 형태가 나타났다. 학자들은 이를 “저강도 민주주의(low-intensity democracy)”, “분열적 민주주의(schizophrenic democracy)” 같은 표현으로 설명해왔다. 그러나 가장 흔히 쓰이는 개념은 **“위임 민주주의(delegative democracy)”**이다.
이 개념들은 모두 군사독재의 종식에 대한 초기의 희열이, 결국 새로운 민간 정권의 애매하고 불완전한 성격에 대한 불만으로 바뀌었다는 것을 시사한다.

기예르모 오도넬(Guillermo O’Donnell)이 제시한 “위임 민주주의” 개념에는 네 가지 핵심 특성이 있다:

1. 대통령은 국가의 화신이며, 국가이익의 수호자이며, 무엇이 국가이익인지 정의할 책임이 자신에게 있다고 여긴다.
2. 정부에서 그가 하는 일은 선거운동 기간에 한 약속과 반드시 일치할 필요가 없으며, 대통령은 그가 옳다고 여기는 대로 통치할 권한을 위임받았다고 간주한다.
3. 이러한 부성적(paternal) 지도자가 국가 전체를 돌봐야 한다는 전제하에, 그의 정치적 기반은 정당이 될 수 없으며, **파벌주의와 갈등을 극복하는 활기찬 “운동(movement)”**이어야 한다.
   위임 민주주의에서 대통령 후보들은 대체로 스스로를 정당의 구속을 초월한 존재로 묘사하며, 정당과 조직화된 이익집단을 경멸한다. 자신이 국가 전체를 대표한다고 주장하는 사람에게 이는 너무도 당연한 태도이다.
4. **이러한 관점에서, 국회나 사법부 같은 다른 제도들은 민주적으로 선출된 대통령에게 부수적으로 따라오는 국내외적 혜택에 딸린 ‘성가신 존재(nuisance)’에 불과하다.**¹⁴

라틴아메리카에서 이러한 행정부 지배(executive domination)는 새로운 현상이 아니지만, 새천년의 첫 10년 동안, 다음과 같은 자유민주주의 국가들이 위임 민주주의 국가로 변모했다:
베네수엘라(우고 차베스), 볼리비아(에보 모랄레스), 에콰도르(라파엘 코레아), 그리고 정도는 다소 약하지만 콜롬비아(알바로 우리베). 이들 사례 모두에서, 필요한 헌법 개정은 국민투표 또는 국가 의회에서 헌법이 정한 절차를 통해 유권자들의 승인을 받았다.

그러나 일부 학자들은 이러한 정부들을 단지 위임 민주주의로 보기도 어렵다고 본다. 베네수엘라와 파라과이를 대상으로 한 연구에서, 폴 손드롤(Paul Sondrol)은 이러한 정권들을 “~민주주의”라는 수식어로 부르기보다는, 그들의 권위주의적 본질을 정확히 지적해야 한다고 주장했다. 그는, 이 정권들은 시간이 지나도 민주주의가 될 가능성이 낮다고 본다.

손드롤에 따르면, 이들은 **“민주주의로 위장된 독재(democratically disguised dictatorships)”**이며, 이는 개인주의적 행정부 형태로서, 형식상 민주 제도들이 실제로는 권위주의 정권을 정당화하고 가리는 역할을 한다. 특히 정치적으로 분열된 사회에서 이런 경향은 두드러진다. 그는 이러한 체제의 네 가지 주요 특징을 다음과 같이 제시한다:

1. 정상적인 견제와 균형의 차단(blocking checks and balances)
2. 국민투표(plebiscites)를 이용한 대중 지지 조작
3. 선거를 통한 권력 이양의 제한
4. 형식적인 경제 운영과 허약한 제도들을 통해 권위주의 정권을 정당화함

손드롤에 따르면, 핵심적인 구분점은 민중의 위임을 주장하는 독재자와 그렇지 않은 독재자 사이의 차이에 있다. 그는 베네수엘라의 우고 차베스가 자신을 다음과 같이 제시했다고 분석한다:
“전통 정치 체계를 뚫고 들어가, 국민들이 똑똑히 눈을 뜬 채로 자신을 선택하게 만들 수 있는 사람.” 유권자들은 기존의 혼란스럽고 부패하고 지루한 다원주의 정치를 거부하며, 새로운 유형의 정치인을 선택하고자 한 것이다. 따라서 손드롤은 이렇게 말한다:
“우리는 이제 '지루한 다원주의 정치'라는 용어에서 벗어날 때가 되었다. 대신, 우리는 이와 같은 준독재(semi-dictatorship)를 ‘민주적 전환(democratic transition)’이라고 부르거나, 차베스 대통령이 연속적으로 당선된 것을 정상적인 민주 절차로 보는 대신, 그것들이 진짜 무엇이었는지를 분명히 해야 한다.” 그러나 차베스가 2013년 암으로 사망하면서, 한 사람에게 의존하는 체제의 고질적인 취약성이 드러났다. 그 이후 4년간, 차베스가 후계자로 지명한 니콜라스 마두로(Nicolás Maduro) 정부 하에서 베네수엘라는 여러 어려움을 겪었으며, 이러한 복잡한 상황은 본서 13장에서 더욱 자세히 분석된다.

 

결론 (Conclusion)

 

이 책의 후속 장들이 보여주듯이, 많은 라틴아메리카 국가들에서는
전통적인 ‘살아있는 박물관(living museum)’ 정치 체제, 자유민주주의, 위임 민주주의가 동시에 공존하고 있다. 일부 국가는 이를 두고 차라리 “준권위주의(semi-authoritarianism)”라고 부르는 것이 더 적절할지도 모른다. ‘살아있는 박물관’ 체제가 여전히 존재하는 경우, 찰스 앤더슨(Charles Anderson)이 제안한 패러다임(2장에서 제시됨)은 여전히 유효하다. 그러나 자유민주주의, 위임 민주주의, 또는 준권위주의가 지배적인 체제로 자리잡은 경우에는, **라틴아메리카를 이해하기 위한 새로운 해석 틀(new paradigms)**이 필요하다. 어느 체제가 한 국가에 우세한지를 평가할 때, 자유민주주의와 위임 민주주의의 특징은 도움이 되는 기준이 된다. 라틴아메리카 정치체를 평가할 때는 두 가지 사항을 항상 염두에 두어야 한다:

1. 이 체제들은 매우 역동적이며, 변화가 끊임없이 일어난다. 오늘날 유효했던 결론이 내일이면 무효가 될 수도 있다.
2. 자유민주주의와 위임 민주주의를 평가하는 기준은 모호하고 판단이 어렵다. 미국의 출처들은 종종 충분한 정보를 제공하지 않으며, 라틴아메리카 출처를 참고하더라도(많은 경우 인터넷에서 쉽게 구할 수 있다), 그 정보는 종종 정부나 야당의 입장에서 의도적으로 왜곡된 경우가 많다.