라틴아메리카의 민주주의 과정(전환과 연속성)

제2장 전환과 연속성

(Transitions and Continuities)

전환은 복잡한 과정이다. 일단 독재정권이 약화되기 시작하면, 사회는 정치적 변화의 길로 나아가게 되며 그 끝은 미리 정해져 있지 않다. 권위주의 정권은 외부 전쟁, 경제 위기, 사회적 격변, 혹은 지배 연합의 이탈 등 다양한 요인으로 붕괴될 수 있다. 압력은 외부에서, 내부에서, 또는 아래로부터 올 수 있다. 그 이후의 전환은 길 수도, 짧을 수도 있고, 폭력적일 수도, 평화로울 수도 있으며, 통제될 수도, 통제되지 않을 수도 있다. 이 전환은 한 폭군이 다른 폭군으로 교체되는 결과를 낳을 수도 있고, 안정적인 제도적 민주주의의 설치로 이어질 수도 있다. 그리고 상당 부분, 그 결과는 전환 자체의 특성—환경적 상황, 사회세력의 역할, 핵심 정치 행위자들의 결정—에 달려 있다. 어디로 가느냐는 어떤 길을 택하느냐에 달려 있다.¹

이 장은 라틴아메리카에서의 정치적 전환과 연속성의 방식들을 탐구한다. 우선 권위주의 정권의 유형 간의 구별을 간략히 요약함으로써 전환이 시작되는 출발점을 설정한다. 이어서 민주주의적 변화가 일어나기 위한 사회경제적 전제 조건에 대한 통념적 가설들을 검토하고, 권위주의 정권에 도전하고 다원주의 정치를 촉진한 사회계급과 조직된 부문들의 역할을 추적한다. 이후에는 정치 엘리트들과 그들이 민주주의로의 전환 과정에서 (할 수도 있고, 하지 않을 수도 있는) 거래에 대해 살펴보고, 마지막으로는 변화의 연속적 패턴에 대한 실증적 증거를 제시한다.²

이 장의 중심 초점은 라틴아메리카 내부의 행위자들과 전개 과정이 민주주의로의 전환을 어떻게 촉진했는지를 살펴보는 데 있다. 최근의 학계 담론이 엘리트의 중요성에 초점을 맞추는 경향이 있는 반면, 본 분석은 사회계급 간의 갈등과 연합에 상당한 주의를 기울인다. 발전이 진행되고 새로운 집단들이 정치 무대에 진입함에 따라, 변화에 대한 요구가 나타났고 이는 엘리트들이 결정적인 행동을 취할 수 있는 맥락을 제공했다. 연극에 비유하자면, 아래로부터의 사회적 압력이 무대를 설정했고, 엘리트들이 그 위에서 주연을 맡은 것이다.

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출발점들 (Starting Points)

전환은 어딘가에서 시작되어야 한다. 그리고 정의상, 민주주의로의 전환은 권위주의로부터의 전환으로부터 시작된다. 게다가, 권위주의 정권 자체—그 구조, 형태, 깊이—는 이후 전환의 형태와 방향에 결정적인 영향을 미칠 수 있다. 이러한 과정과 복잡성을 분석하기 위해서는, 20세기 라틴아메리카에 존재했던 다양한 권위주의 형태들을 이해하는 것이 필수적이다.

본질적으로 권위주의 지배에는 두 가지 넓은 유형이 존재한다: 개인주의적 정권과 제도화된 정권이다. 각 범주는 다시 독특한 하위 유형들로 나뉘어진다. 도표 2.1은 가장 두드러진 형태들을 개략적으로 정리한 것이다.

이름에서 알 수 있듯이, 개인주의적 독재정권은 정치 과정을 지배하는 강한 의지를 지닌 개인에 의해 운영된다. 이들의 주된 관심은 권력이다. 그들은 폭군이다. 실질적인 이데올로기를 신봉하지 않으며, 프로그램을 갖춘 사명을 추구하지도 않는다. 그들은 협력자를 모집하되, 경쟁자나 라이벌은 용납하지 않는다. 공포와 회유를 적절히 조합함으로써 권력을 강화하며, 상황에 따라 폭력과 후원을 아낌없이 활용한다. 이들은 명민함, 교활함, 에너지, 체력, 인내력, 무엇보다도 무자비함과 같은 탁월한 지휘 능력을 갖추고 있다. 종종, 그러나 항상은 아니지만, 이들은 지도자의 미덕과 업적을 찬양하는 선전적 성격의 ‘개인숭배(cult of personality)’를 통해 자신의 권위를 카리스마에 기반한 것으로 정당화하려 한다.³

개인주의적 통치자는 종종 군 출신이었다. 19세기와 20세기 초 전반에 걸쳐, 전통적인 카우디요(caudillo)들은 무장 세력을 이끌고 권력을 장악했고, 국고를 약탈했으며, 끊임없이 도전해오는 경쟁자들과 마주했다. 이들은 추종자들의 충성을 확보하기 위해 관직과 후원을 아낌없이 제공했다. 후안 마누엘 데 로사스(Argentina)나 포르피리오 디아스(Mexico) 같은 인물은 통치의 중앙집권화에 성공하고 국가를 통합하기도 했다. 다른 이들은 전형적인 “말 위의 남자들”로, 대통령궁을 무력으로 점령하고 질서와 법치를 강요했으며, 대부분의 경우 사회경제적 엘리트 및 과두 지배 세력과 긴밀한 동맹을 맺었다. 그러한 인물들은 중앙아메리카 전역에서 흔히 발견되었다. 엘살바도르를 1931년부터 1944년까지 가혹하게 지배한 막시밀리아노 에르난데스 마르티네스는 그 대표적인 사례 중 하나이다.

민간인이 개인주의적 독재 정권을 지배할 수도 있었다. 그림 2.1에서 설명한 바와 같이, 이러한 정권은 여러 형태로 나타날 수 있다. 기술관료 국가(technocratic states)는 강력한 관료제를 지휘하는 민간 지도자들에 의해 통제되었으며, 포르투갈의 안토니우 드 올리베이라 살라자르(António de Oliveira Salazar, 1932–1968 재임)가 그 예이다. 막대한 권력이 행정부 수반에게 집중된 위임형 준민주주의(delegative semidemocracies)는 부정하거나 조작된 선거를 통해 등장했으며, 대표적인 예가 페루의 알베르토 K. 후지모리(1992–2000 재임) 하의 정권이다.

좀 더 일반적으로 볼 수 있었던 형태는 사트라피(satrapy), 또는 **술탄주의 정권(sultanistic regimes)**이었다. 이들 정권의 지도자는 종종 군 출신이었으나, 이후에는 개인화된 독재 정권을 수립했다. 이 정권의 핵심 특징은 통치 가문을 **준합법적 왕조(pseudolegitimate dynasty)**로 만들려는 시도였으며, 이로 인해 권력은 한 세대에서 다음 세대로, 주로 아버지에서 아들로 이전될 수 있었다. 이는 카우디요주의(caudillismo)에서 흔히 발생하던 **“승계 위기(succession crisis)”**를 회피하는 장점이 있었다.

**탐욕(avrice)**은 술탄주의의 또 다른 특징이었다. 통치자들은 국가 경제의 막대한 몫을 자신과 가족을 위해 사적으로 전유했다. 이는 왕조를 풍요롭게 만들었을 뿐 아니라, 독립적인 권력 기반이 형성될 가능성을 제거함으로써 경쟁자나 잠재적인 라이벌의 등장을 억제했다. 이 왕조를 정당화하기 위해, 통치자와 그의 가문에 대한 미덕과 업적을 미화하는 신화를 조작하여 퍼뜨리기도 했다.

카우디요와 달리, 이들은 폭력적으로 축출되는 경우가 드물었으며, 오히려 장기간 권력을 유지하곤 했다. 대표적인 사례로는 니카라과의 소모사 가문(Somoza dictatorship), 도미니카공화국의 트루히요(Trujillo), 쿠바의 바티스타(Batista), 아이티의 듀발리에 가문(Duvaliers) 등이 있다.⁵

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제도화된 권위주의 정권은 매우 달랐다. 여기에서 권력은 개인이 아닌 위원회, 관료제, 또는 제도에 속해 있었다. 대표적인 예는 **군사 정권(military junta)**이다. 군사 정권은 강제적인 쿠데타를 통해 집권한 군 지도자들이었으며, 육군, 해군, 공군 등 군의 여러 부서를 대표했으며, 보통 육군 장군이 수장을 맡았다. 이들은 위원회 방식으로 통치하였으며, 모든 결정은 집단적으로 내려졌다.

전통적으로, 군사 정권은 비교적 짧은 기간 동안 집권하였다. 이들은 민간 관료 체계를 그대로 유지하였고, 장기적인 테러나 폭력 캠페인에 나서지는 않았다. 이들의 목표는 정치 영역에서 특정 문제를 해결하는 것이었으며, 자신들의 임무가 끝났다고 판단되면 스스로 권력을 내려놓았다. 다시 말해, 이들은 스스로 권력에서 **탈출(extrication)**할 수 있도록 준비했고, 이를 위해 **준민주주의적 체제(semidemocratic regimes)**를 설계하기도 했다.

이러한 유형의 정권은 1930년대부터 1950년대까지 라틴아메리카 전역에서 흔하게 등장했으며, **아르헨티나(1930–1932, 1943–1946, 1955–1958)**와 **브라질(1945, 1954, 1955)**에서 두드러지게 나타났다.

1960년대에는 제도화된 권위주의의 또 다른, 보다 광범위한 형태가 등장했는데, 이는 오늘날 ‘관료-권위주의(bureaucratic-authoritarian)’ 정권으로 알려져 있다. 이러한 정권은 군부에 의해 시작되고 주도되었으며, 스스로를 국가 구원의 사명을 수행하는 정권이라고 주장했다. 이 사명의 한 요소는 공산주의적 전복 활동의 제거였고, 또 다른 요소는 조직화된 노동계급의 억제였다. 노동계급은 무책임하고 과도한 요구로 인해 경제 침체를 야기하는 주범으로 간주되었다.

이러한 야심 찬 목표를 달성하기 위해, 이들 정권은 잔혹한 탄압에 착수했고, 끊임없는 ‘전복 세력과의 전쟁’을 벌이며, 실제든 상상이든 체제 반대자들을 살해, 고문, 실종시키는 데 주저하지 않았다. 군 지도자들은 또한 지주, 사업가, 외국인 투자자 등 경제 엘리트들과 전략적 동맹을 맺었으며, 고도로 교육받은 **기술관료(테크노크라트)**들을 영입해 경제 정책을 설계하고 집행하게 했다.

전통적인 군사 정권과 달리, 관료-권위주의 통치자들은 권력을 장기적으로 유지할 계획을 갖고 있었는데, 그들이 생각한 시간 단위는 **‘수년’이 아니라 ‘수십 년’**이었다.⁶

대부분의 관측자들을 놀라게 한 것은, 이러한 유형의 정권이 라틴아메리카에서 가장 경제적으로 발전하고 사회적으로 진보한 지역들, 즉 아르헨티나, 칠레, 우루과이, 그리고 브라질에서 출현했다는 점이었다. 이들 국가는 모두 20세기 초반 민주주의로 가장 먼저 이행했던 나라들이기도 하다.

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민간 지도자 하에서의 제도화된 권위주의는 종종 **일당 지배 체제(dominant-party rule)**의 형태를 띠었다. 여기서 권력은 국가와 정당의 결합 안에 존재했으며, 국가와 정당은 사실상 구분이 불가능할 정도로 결합되어 있었다. 지배 정당 내부에서는 상당한 경쟁과 권력 다툼이 있을 수 있었지만, 이는 비공식적인 배후 경쟁일 뿐이었다. 공식적인 입장은 조화와 단결을 표방했다.

최고위 지도자들은 민간 정치인이었으나, 군부의 승인을 얻고 우호적인 관계를 유지하기 위해 극도로 신경을 썼다. 이러한 정권에서 **정실 인사(patronage)**는 핵심적인 통치 수단이었다. 대표적인 사례는 1930년대부터 1980년대까지의 멕시코였다.

일방적인 선거는 권위주의 통치의 투명한 외관을 제공했다. 지배 정당인 **제도혁명당(PRI)**은 국가 관료제와 결합된 형태로 통치했으며, 다른 어떤 경로를 통해서도 권력에 접근할 수 없었다. 비판은 허용되었지만 제한적이었고, 탄압은 존재했으나, **탄압보다는 회유(cooptation)**가 우선되었다. 즉, 당근을 두 개, 아니 세 개, 네 개까지 제공한 후에 필요하다면 회초리를 들었다는 식이다.

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또 다른 민간 독재의 형태는 **‘조합주의 정권(corporatist regime)’**이었다. 이 정권은 국가가 사회 내 기능적 계층(노동자, 농민, 지주, 사업가 등) 간의 관계를 동원하고 조정하는 복잡한 구조를 특징으로 했다. 이러한 기능적 분류는 전통적인 이베리아 반도의 사회 질서 개념에서 유래한 것이다.

이 개념에 따르면, 국가의 역할은 경쟁하는 이해집단 간의 갈등을 중재하여 사회 전체의 최대 이익을 실현하는 것이었다. 이 유형의 가장 대표적인 사례는 브라질의 **제툴리우 바르가스(Getúlio Vargas)**가 1937년부터 1945년까지 시행한 에스타두 노보(Estado Novo) 체제였다. 다른 국가들의 사례에서 보듯, 조합주의 모델은 군사 정권에 의해서도 도입될 수 있었다.

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개인주의적 카우디요주의에서 제도화된 일당 체제에 이르기까지, 이러한 권위주의 정권 간의 구분은 어디까지나 분석적인 것이다. 실제로는 대부분의 독재 정권이 둘 이상의 유형 요소들을 혼합해서 운영되었다. (예를 들어, 1980~1990년대의 멕시코는 일당 지배 정권이자 기술관료 국가였고, 거의 모든 민간 주도 독재 정권은 군부의 지지를 적극 활용했으며, 군사 정권조차 개인주의적 성격과 제도주의적 특징을 동시에 보여주었다.)

BOX 2.1

용어 선택에 주의하라: 자유화인가, 민주화인가?

권위주의 정권의 다양한 유형은 언어 사용에 있어 신중함이 필요함을 시사한다. 일반적으로 권위주의 체제의 붕괴를 “민주화(democratization)” 과정이라고 표현하는 경우가 많다. 그러나 이것이 반드시 옳은 표현일까?

“민주화”라는 개념은 목적론적(teleological)이다. 이는 과정을 그 끝, 즉 ‘민주주의’라는 예정된 결과로 정의하는 것이며, 이는 적지 않은 **지적 자만(intellectual presumptuousness)**을 요구한다. 우리는 그 과정이 어디로 갈지를 어떻게 알 수 있는가? 그 당시에 핵심 행위자들은 어떤 생각을 하고 있었는가?

이에 반해, **정권의 “자유화(liberalization)”**라는 개념은 도착점이 아니라 출발점으로부터의 이동에 초점을 맞춘다. 동시에, 이 개념은 개혁이 체제를 변혁하기 위한 것이 아니라 조정하고 연장하기 위한 것이라는 의미를 내포한다.

자유화와 민주화 사이의 관계에 대해서는 상당한 논쟁이 존재한다. 핵심 질문은 다음과 같다. 자유화가 제한된 개혁을 통해 정권을 안정시킬 수 있는가? 아니면 결국에는 민주화로 이어지는 필연적인 경로인가?

어느 용어가 더 적절할까? 이 질문에는 명확한 정답이 없다. 이로부터 얻을 수 있는 핵심 교훈은, 용어를 무비판적으로 수용하지 말고 신중하게 선택해야 한다는 점이다.

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경제적 전제 조건이 필요한가?

(ECONOMIC REQUISITES?)

현대 사회과학에서 가장 널리 수용되고 자주 연구되는 주장 중 하나는, 정치적 민주주의는 사회경제적 발전을 필요로 한다는 것이다. 이른바 **‘근대화 이론(modernization theory)’**에 따르면, 경제적 진보는 이해관계의 다양화와 권력의 분산을 초래하여, 국가가 권력을 독점하려는 시도에 저항하게 만든다.

번영은 사회적 안녕감을 고취시키고, 이는 사람들이 정치 캠페인을 포함한 집단적 활동에 참여하도록 유도한다. 대중 교육은 시민들이 정치를 이해하고 참여할 수 있도록 하며, 선동적인 주장에 저항하고 지도자에게 책임을 묻는 능력을 갖추게 한다. (알베르트 아인슈타인은 “빈 배는 좋은 정치 고문이 되지 못한다”고 말한 것으로 알려져 있다.)
기본적인 개념은 다음과 같다: 경제 발전은 사회 구조의 변화를 유도하고, 이는 다시 정치 민주주의의 기반을 형성한다.

**세이무어 마틴 립셋(Seymour Martin Lipset)**이 한 말처럼,

“빈곤한 대중이 다수이고 소수의 특권층이 존재하는 사회는, 과두정(소수의 독재) 또는 폭정(대중 기반의 독재)으로 귀결된다.”⁷

사실, 이 주장에는 서로 다른 두 가지 가설이 있다.

• 하나는, 사회경제적 발전이 민주주의의 시작 또는 수립을 위한 필수 전제 조건이라는 주장이다.⁸
• 다른 하나는, 사회경제적 발전이 민주주의의 유지 또는 생존에 필요한 조건, 즉 민주주의의 공고화를 위한 조건이라는 주장이다.⁹

이 둘은 매우 다른 주장임에도 불구하고, 종종 혼용되거나 구분되지 않은 채 사용된다.¹⁰

이 혼란을 정리할 수 있는 몇 가지 가설이 있다:

• H1: 민주주의의 수립과 공고화 모두 동일한 수준의 사회경제적 발전을 요구한다 (단지 그 수준이 아직 정확히 측정되지 않았을 뿐이다).
• H2: 민주주의의 수립에는 낮은 수준의 발전이 필요하고, 공고화에는 더 높은 수준이 필요하다.
• H3: 민주주의와 발전 간의 관계는 존재하지 않거나, **허위 관계(spurious relationship)**이다. 두 변수는 실제로는 또 다른 (관찰되지 않은) 공통 요인의 결과일 수 있다.

또한 인과관계가 반대일 가능성도 존재한다. 즉, 경제 발전이 민주주의를 유발하는 것이 아니라, 민주주의가 발전을 유도한다는 것이다. 두 변수 간의 실증적 관계는 존재하지만, 아직 완전히 이해되지는 않았다.

이러한 논의는 라틴아메리카와 어떻게 관련되는가? 이를 탐구하기 위해, 본 분석은 시간에 따른 라틴아메리카 내 발전과 민주주의 간의 관계를 폭넓게 살펴본다. 여기에서 관찰되듯, 발전 수준은 일반적으로 민주주의로의 이행보다 선행하거나 동시적으로 나타난다. 발전은 독립변수로 설정되고, **국민 1인당 국내총생산(GDP per capita)**에 따라 측정된다. 분명히 하자면, 종속변수는 민주주의의 공고화가 아니라 민주주의의 시작이다.¹¹

우선, 표 2.1은 1900~1939년 정치 변화 주기 동안, 라틴아메리카 13개국의 발전 수준과 민주주의로의 이행에 대한 데이터를 제시한다. 그 결과는 놀라울 정도로 명확하다. 이 시기 가장 부유한 세 나라—아르헨티나, 우루과이, 칠레—는 모두 선거 민주주의로의 깊고 때로는 장기적인 전환을 경험했다 (비록 그것이 지속되지는 않았지만). 반면, 중하위 경제 수준 국가들 중에서는 그러한 시도를 한 나라가 하나도 없었다.
이 명제는 확인된 듯하다: 발전 수준이 높을수록, 민주주의로의 전환 가능성도 높다.

두 번째 주요 역사적 변화의 주기인 1940년부터 1977년까지(표 2.2 참조)는 다소 유사한 양상을 보여준다. 이 시기 초반에 실질적인 민주주의 체제를 운영하고 있던 국가는 칠레와 우루과이 단 두 곳뿐이었으며, 이들 두 나라는 모두 높은 개발 수준을 가진 국가들이었다. 상위 및 중간 소득 국가들 중에서는 여섯 나라(아르헨티나, 브라질, 콜롬비아, 코스타리카, 페루, 베네수엘라)가 민주주의로의 이행을 시도했으며, 세 나라(엘살바도르, 멕시코, 파나마)는 여전히 권위주의 체제를 유지했다. 저개발 국가군에서는 1940년 기준으로 민주주의를 시행 중인 국가는 없었다. 이후 몇몇 국가는 민주주의 체제 수립을 시도했으며(볼리비아, 도미니카공화국, 에콰도르, 과테말라), 나머지 네 국가는 그렇지 않았다(아이티, 온두라스, 니카라과, 파라과이). 요컨대, 경제발전 수준과 정치적 민주주의 사이에는 여전히 긍정적인 상관관계가 존재했지만, 1900–1939년 기간에 비해 그 연관성은 강하지도, 명확하지도 않았다.

그러나 이러한 민주주의 실험의 대부분은 지속되지 못했다. 1977년까지 남아 있던 민주주의 국가는 코스타리카, 콜롬비아, 베네수엘라 그리고 다소 너그럽게 해석했을 경우 도미니카공화국 등 네 나라뿐이었다. 1940년 당시 민주주의였던 칠레와 우루과이는 권위주의 정권에 굴복했으며, 1940년부터 1977년 사이에 민주주의 이행을 시도한 국가들 중 다섯 곳은 이 시기 말까지 권위주의 체제 하에 놓이게 되었다.

이러한 사실은 매우 중요한 논점을 제기한다. 1940–1977년의 변화 주기에서는 민주주의 공고화를 위한 경제적 기준선이 존재하지 않았다는 것이다. 하위 소득 국가인 볼리비아, 에콰도르, 과테말라도 1940~50년대에 선거 민주주의 체제를 수립하는 데 성공했으며, 중간 소득 국가들 중에서도 두 나라(콜롬비아와 코스타리카)는 이 시기 말까지 민주주의를 유지했다. 상위 소득 국가의 경우, 모두 일정한 형태의 민주주의를 경험했지만, 상대적으로 높은 경제 발전 수준은 아르헨티나나 우루과이와 같은 부유한 국가들이 군사 독재로 전락하는 것을 막아주지 못했다. 중간 소득 국가인 브라질, 칠레, 페루도 마찬가지로 권위주의에 굴복했다. 이 시기 동안 1인당 국내총생산(GDP)이 높을수록 민주주의 이행 가능성은 증가했지만, 그 제도의 생존을 보장해주지는 못했다.

**세 번째이자 현재까지 이어지는 변화 주기(1978–2000)**에서는 경제발전과 민주주의 간의 관계가 현저히 약화되었다. 표 2.3에 나타나듯, 이 시기에는 발전 수준과 관계없이 모든 국가가 어떤 형태로든 민주주의를 경험했다. 이 변화 주기의 시작점에는 네 개 국가에서 선거 민주주의 체제가 존재했으며, 나머지 모든 국가는 민주주의로의 이행을 겪었다. 1999년이 되면, 1장에서 제시된 바와 같이 16개국이 선거 민주주의 국가로 분류되었고, 3개국은 준민주주의 국가로 간주되었으며, 쿠바라는 골칫거리 예외를 제외하면 완전한 권위주의 정권은 없었다. 전체적인 결론은 명확하다. 국가들이 서로 다른 경제 발전 수준에 있었고, 모두가 민주주의를 경험했다면, 경제 발전과 민주주의 사이에는 인과적 연결 고리가 존재할 수 없다는 것이다.

그러나 여기에는 미묘한 차이점이 존재한다. 이는 단순한 민주주의 경험의 유무라기보다는 ‘순서’ 또는 ‘시점’과 관련된 것이다. 상위 경제 계층에 속하는 여섯 나라 중 네 국가는 1980년대 말까지 선거 민주주의 체제를 갖추었고(콜롬비아, 베네수엘라, 아르헨티나, 우루과이), 나머지 두 나라는 1990년대에 이행을 완료했다. 상위 중간 계층의 세 나라 중 두 국가는 1980년대에, 하나는 1990년대에 민주주의로 이행했다. 하위 중간 계층에서는 두 나라(코스타리카와 도미니카공화국)가 이 시기 시작부터 민주주의였고, 두 나라는 이른 시기에, 나머지 두 나라는 후기 이행을 경험했다. 가장 낮은 소득 계층에 속한 국가들(과테말라, 니카라과, 파라과이)은 모두 1990년대가 되어서야 이행을 완료했다. 다시 말해, 부유한 국가일수록 민주주의로의 이행이 가난한 국가보다 빠르게 일어나는 경향이 있었다.

요약하자면, 20세기 동안 라틴아메리카에서 경제 발전과 민주주의 사이의 관계는 상당한 변화를 겪었다. 초기 단계인 1900–1939년에는 이 연관성이 강력하고도 명확했다. **두 번째 변화 주기(1940–1977년)**에는 그 관계가 여전히 존재했지만 그 강도는 줄어들었다. 그리고 **세 번째이자 마지막 단계(1978–2000년)**에는 그 관계가 완전히 사라졌다(단, 이 시기의 ‘조기’ 또는 ‘후기’ 민주화 시기의 구분은 제외하고 본다면). 시간이 흐름에 따라, 라틴아메리카에서 경제발전과 정치적 민주주의 사이의 관계는 경험적 타당성을 상실했다.

왜 이런 일이 발생했을까? 이에 대해 여러 가지 설명이 가능하다. 하나는 이 시기까지 모든 국가가 민주정치로의 이행을 위한 최소한의 경제 기준선을 넘어서게 되었고, 이후의 문제는 민주주의의 ‘생존’이나 ‘공고화’에 달려 있었다는 것이다. 또 다른 설명은 애초에 경제발전과 민주주의 간의 인과 관계가 존재하지 않았다는 것이며, 그 관계는 단지 우연한 상관관계였을 뿐이라는 해석도 가능하다. 마지막으로는, 1980년대와 특히 1990년대의 민주화는 그 이전과는 전혀 다른 인과 요인들에 의해 발생했을 가능성도 있다.

사회적 세력(SOCIAL FORCES)

정치적 전환은 사회의 요구에서 비롯된다. 정권은 사회적 압력—대개는 하위 계층이나 배제된 집단으로부터의 압력—에 대응하여 변화한다. 때로는 아래로부터 혹은 외부로부터의 압력이 기존 정권을 전복시키기도 한다. 또는, 지배 엘리트 내부에 균열을 일으켜 복잡한 정치 개혁, 수정, 또는 변혁의 과정을 촉발시키기도 한다. 자주 발생하는 또 다른 경우는, 시민의 요구가 잔혹한 억압으로 대응되고 권위주의 체제가 지속되는 것이다. 그러나 가장 핵심적인 사실은 다음과 같다. 민주화는 이해관계의 충돌을 수반하며, 대부분의 경우 이는 사회적 **격동(agitation)**을 의미한다. 이는 민주화의 충분조건은 아니지만, 필수조건이다.
사회 집단과 계급은 이러한 정치적 드라마의 중심 행위자이다 (Box 2.2 참조).

개략적으로 정리하면, 20세기 라틴아메리카에서 민주화의 연속적인 주기들은 세 가지 사회 계급 행동 양상을 보여준다.

• **초기 단계(1900–1939)**에는 전통적 엘리트가 민주화를 수용했다.
• **두 번째 시기(1940–1977)**에는 중산층이 민주적 변화에 대한 효과적인 요구를 제기했다.
• **세 번째 시기(1978–2000)**에는 노동조합, 중산층, 그리고 특히 중앙아메리카에서는 외세와 국제사회가 작동하는 여러 세력 중 일부였다.

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📦 BOX 2.2

사회 계급(Social Class)이란 무엇인가?

‘계급’이라는 개념은 사회과학에서 오랜 전통을 가진 중요한 분석 개념이다. 본질적으로, 이는 사회 내 상대적 위치, 즉 **개인이나 집단이 속한다고 여겨지는 범주(“계급”)**를 설명하는 분석 도구이다.

가장 일반적인 사회 계급 정의 기준은 공통된 경제적 조건이다. 그러나 명성, 문화, 권력 등 다른 요소들 역시 결정적인 역할을 할 수 있다.
**칼 마르크스(Karl Marx, 1818–1883)**는 **생산수단(도구, 자원 등)**에 대한 관계에 따라 사회를 다음과 같이 구분했다:

• 주인과 노예
• 영주와 농노
• 자본주의 시대의 **부르주아(자본가)**와 프롤레타리아(노동자)

마르크스는 나아가, 경제적 요인이 사회 조직, 정치 권력, 문화 형식의 특수성을 결정한다고 주장하였으며, 자본주의 내부의 모순이 결국 **계급투쟁(class struggle)**을 낳고, 그 결과 프롤레타리아가 승리할 것이라 예언하였다.

이에 대해 **독일의 위대한 사회학자 막스 베버(Max Weber, 1864–1920)**는 마르크스의 경제 요인 중심 접근을 비판하고, 보다 유연하고 다면적인 사회 조직 이해를 제안했다. 베버에게 있어 경제 기준은 여전히 중요했지만, 사회적 지위와 정치 권력은 별개의, 그러나 동일하게 중요한 요소였다. 이러한 의미에서 계급은 단지 생산수단에 대한 관계가 아니라, **그 집단이 얼마나 자기 삶의 기회를 통제할 수 있는가(“life chances”)**에 관한 문제로 해석되었다.

이 책은 네오-베버주의적 관점을 채택하여, **직업적 지위(주된 기준)**와 **사회적 명성(보조 기준)**을 통해 사회 계급을 정의한다. 사회적 명성이 경제적 요인과 독립적으로 작용하는 경우, 이는 대체로 문화적 세련됨에 대한 사회적 코드를 반영한다. 예를 들어, 교사는 대부분의 사회에서 보수가 낮지만, 어떤 지역에서는 사회적 존경과 예우를 받는다.

라틴아메리카 내에서, 본 연구는 세 가지 기본 계급 층위를 다음과 같이 구분한다:

• 상층 계급: 부유한 산업 자본가, 금융가, 대지주
• 중산층: 사무직 종사자, 교사, 소상공인 등
• 하층 또는 ‘민중’ 계급: 노동자, 농민, 실업자, 기타 저소득층

1990년대 중반 기준, 라틴아메리카 전체에서 이들 계급의 대략적 비율은 다음과 같다:

• 상층: 3~10%
• 중산층: 20~30%
• 하층: 60~70%

이러한 수치는 라틴아메리카 사회가 매우 계층화되어 있으며, 일반적으로 생각하는 ‘중산층’이 상대적 특권층에 해당함을 시사한다. 도시-농촌 간 차이 역시 각 계층을 더 세분화하여 이해하는 데 유용하다.

한 가지 **남는 질문은 ‘계급 의식(class consciousness)’**에 관한 것이다. 사람들은 자신을 자신의 계급에 속한다고 느낄 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다. 또한, 자신과 같은 계층 구성원들과 공동체적 연대 의식을 느낄 수도, 못 느낄 수도 있다.
미국에서는 계급 의식의 거의 완전한 부재가 눈에 띈다. 반면, 라틴아메리카에서는 계급 의식이 종종 계급 간 갈등과 투쟁을 촉발시켜 왔으며, 이는 사회 및 정치 생활에 지속적인 영향을 미쳐왔다.

제1 민주화 주기: 1900–1939년

전통 엘리트들은 정치적 민주주의를 수용했다. 그것은 반드시 이념적 신념에서 비롯된 것은 아니며, 비록 그들은 그렇게 주장했을지라도, 실제로는 전략적 목적에서였다. 목표는 엘리트 내부의 갈등을 해소하거나, 한 엘리트 파벌의 이익을 다른 파벌에 대해 증진하거나, 떠오르는 중산층을 포섭하는 데 있었다. 실제로는 이 세 가지 동기가 서로 결합된 형태로 작용하는 경우가 대부분이었다.

가장 먼저 나타난 사례는 아르헨티나였다. 이 나라는 1912년 비밀 투표와 의무 투표제를 도입하였다. 당시 대통령 로케 사엔스 페냐(Roque Sáenz Peña)는 지배 과두정치 집단의 전형적인 인물로, 중산층을 기반으로 한 급진시민연합(UCR)의 반란과 요구에 대응하여 이 개혁을 추진했다. UCR과 그 전신 조직들은 1890년, 1893년, 1905년에 반란을 일으켰고, 부패 선거를 규탄하며 공정한 선거를 요구했다. 이들은 군 내 일부 세력까지 포함한 사회 여러 계층의 지지를 확보하고 있었다. 1910년 노동계급 운동에 대한 탄압은 사회적 긴장을 더욱 심화시켰다. 당시 사엔스 페냐와 그의 협력자들은 UCR이 전국 선거에서 승리하지 못할 것이라 판단하고, 중산층을 포섭하고, 중산층과 하층 계급을 분열시키며, 양측을 동시에 달래기 위한 수단으로 선거 개혁을 선택했다. 한 분석가는 이를 이렇게 설명한다:

“이전까지 권력은 토지 귀족 계층 내의 경쟁 파벌 간에 분배되었지만, 이제부터는 귀족과 중산층 사이에서 (하층 계급을 거의 완전히 배제한 채) 공유될 것이다... 계급 간 전쟁은 없을 것이다. 새로운 시스템하에서의 불일치는 절제되고, 통제되며, 선동 없이, ‘신사들’에 의해 우아하게 해결되어야 한다... 모든 규칙은 유지될 것이다.”

급진당(UCR)은 이후 선거에서 인상적인 승리를 거두었지만, 이 개혁은 단기적으로는 목적을 달성한 것으로 보였다. 1930년의 군사 쿠데타는 복합적인 이유로 발생했으나, **중산층의 집권이 귀족계층의 경제적 이해를 위협했기 때문은 아니었다.**¹⁸

반면, 하나의 과두정당만 존재했던 아르헨티나와 달리, 우루과이는 **블랑코당(Blancos)과 콜로라도당(Colorados)**이라는 두 개의 강력하고 경쟁적인 전통 정당이 있었다. 1890년대에는 콜로라도당의 한 파벌이 부정을 통해 권력을 장악하고 있었고, 중산층을 기반으로 한 다른 콜로라도당 파벌은 블랑코당과 함께 선거 및 정치 개혁을 요구하기 시작했다. 이 중 콜로라도당의 **호세 바트예 이 오르도녜스(José Batlle y Ordóñez)**는 1903년에 대통령으로 선출되어 주요 개혁을 추진했다. 여기에는 집단 집행기관(단일 대통령 대신)과 노동계층의 지지를 얻기 위한 복지 및 사회 개혁이 포함되었다. 1918년, 콜로라도당과 블랑코당 간 타협의 산물로 새로운 헌법이 제정되었고, 성인 남성 참정권 확대와 **준의회제(quasi-parliamentary system)**가 도입되었다. 루스 버린스 콜리어(Ruth Berins Collier)에 따르면, 이 개혁은 "상층에서의 개혁(reform from above)"이었으며, 우루과이의 경쟁적 전통 정당들의 전략적 계산 변화의 결과였다.¹⁹

칠레 역시 유사한 경로를 따랐다. 상층 계급 파벌 간의 경쟁은 19세기 말 수많은 개혁을 이끌었지만, 문해 요건이 투표권의 실질적 사용을 크게 제한하였다. 부두 하역 노동자와 질산·구리 광산 노동자 등 일부 노동계층이 조직되어 있었지만, 그들은 정치 개혁에 대한 강력한 요구를 제기하지는 않았다. J. 사무엘 발렌수엘라(J. Samuel Valenzuela)에 따르면,

“칠레는 하층의 압력보다는, 엘리트의 선거 전략 극대화 의도에 따라 점진적으로 참정권을 확대했다.”²⁰

우루과이처럼, 전통 의회 정당들은 상호 경쟁력을 높이기 위해, 그리고 행정부에 대한 영향력을 강화하기 위해 개혁을 추진했던 것이다.

이 모든 사례에서, 엘리트 계층은 정치 개혁을 통해 중산층에 제한적인 권력만을 허용했을 뿐, 노동계층은 철저히 배제되었다. 이 전략은 당시의 사회경제적 구조 덕분에 가능했다. 아르헨티나와 우루과이의 농업경제는 목축업 중심이었고, 대규모 농촌 노동력을 필요로 하지 않았다. 특히 아르헨티나는 도시 지역에서 외국 출신 비투표권 노동자의 비중이 압도적이었기에, 하층 계급이 기득권층에 실질적 위협이 되지 못했다. 칠레에서도 노동자 조직은 항구나 광산 도시 등 특정 지역에 국한되어 있어 국가 정치와는 분리되어 있었다. 아르헨티나에서는 때때로 무력을 사용하면서 노동계급을 억압하거나 무시할 수 있었다. 우루과이와 칠레에서는 노동계급이 수동적인 사회 계층으로 간주되었고, 경쟁하는 과두 파벌의 정치적 도구 또는 포섭 대상에 불과했다.

이러한 전략에 따라, 엘리트 주도의 개혁은 보수적이고 제약된 선거 경쟁을 가능하게 했다.

• 아르헨티나의 민주적 선거에서는 중도파 정당이 평균 약 64.1%, **우파가 약 14.2%**를 득표하며 지배적이었다.
• 칠레에서는 강력한 우파가 전체 투표의 절반 이상을 차지했으며, 좌파는 분열되어 좌파와 중도좌파가 각각 약 20% 정도의 표를 얻었다.
• 우루과이에서는 중도좌파와 중도우파 간의 선거 경쟁이 있었으며, 양측은 국가 전체에서 거의 비슷한 득표율을 기록했다.
  어느 경우에도, **좌파가 권력을 잡을 가능성은 거의 없었다.**²¹ 이는 철저히 관리된 선거 체제였다.

콜롬비아는 1주기와 2주기 사이에 걸쳐 있는 국가였다. 우루과이와 칠레처럼, 이 나라도 확고한 과두정치 세력이 중산층과 노동계층의 지지를 추구하고 있었다. 1930년대 자유당은 보수당에 대한 우위를 점하기 위해, 보통선거를 도입하고 하층 계급을 동원하려 했다. 그러나 부정 선거가 예상되었는지, 보수당은 1938년 대통령 선거를 보이콧하였고, 이로 인해 선거는 자유롭게 치러졌지만 공정하지는 않았다. 이로써 1942년이 되어서야 실질적 선거 민주주의가 확립되었다.²²
선거 무대에서는 **중도파(약 59% 득표)**와 중도우파(약 40% 득표) 간의 제한된 경쟁이 펼쳐졌다. 그러나 이 나라의 커피 중심 농업 수출 부문은 안정적이고 대규모 노동력이 필요했기 때문에, 지주들은 농촌 노동자들에게 권한이 주어지는 정치 개혁에 극도로 반대했다. 시간이 지나면서, 도시에서 커지는 노동운동(공산주의자와 사회주의자 주도)에 대해 국가는 통제 장치를 마련하지 못했다. 결국 1940년대 중반에야 가톨릭계 노조가 설립되었다. 계급 동원과 당파 간 적대감은 1948년 호르헤 가이탄(Jorge Gaitán) 암살 이후 보고타소(bogotazo)라 불리는 대규모 폭동으로 폭발했다. 이는 보고타 수도 전역을 휩쓴 폭력 사태였고, 엘리트 내부의 분열과 정치적 마비를 초래해 이후 권위주의 체제의 수립으로 이어졌다.

제2 민주화 주기: 1940–1977년

라틴아메리카의 첫 번째(그리고 제한된) 민주화 주기가 상층 계급 엘리트들에 의해 시작되었다면, 두 번째 단계는 주로 중산층에 의해 촉진되었다. 1930년대 후반부터 1970년대까지, (강력한 국가 보호 아래) 산업화의 진전은 기업가 계층의 형성과 중산층의 확대를 이끌었다. 중간 계층에는 도시 전문직 종사자, 공공 및 민간 부문 직원, 장인, 기술자, 소규모 기업가 등이 포함되었으며, 때때로 소농 및 중농도 이에 동참했다. 사회경제적 발전은 중산층의 규모를 확대시켰으며, 동시에 중산층과 노동계급 간의 상호작용도 심화시켰다. 이와 함께 **시민사회(civil society)**가 지역 정치 무대에 등장하게 되었다.

그러나 라틴아메리카 중산층의 민주주의에 대한 신념은 애매모호했다. 권위주의 체제에서 민주주의로의 전환을 주도한 것은 사실이지만, 한 저명한 분석에 따르면 “중산층은 하위 계층의 민주주의 참여에 대해서는 종종 양가적 태도를 보였다.” 이는 전략적 동맹의 문제였다.

“중산층이 민주주의 도입에서 어떤 역할을 하게 될지는, 어떤 동맹세력을 확보할 수 있느냐에 달려 있었다. 중산층은 가장 먼저 자신들의 정치적 포섭을 원했고, 이를 실현할 필요한 동맹을 형성하였다.”

엘리트 혹은 군부의 일부가 효과적인 동맹세력이 될 수 있었던 경우, 중산층은 제한적 민주주의에도 만족했다. 반대로, 강력한 노동계급 세력이 존재하는 경우에는 노동계급과의 동맹을 통해 완전한 민주주의를 추구했다. 중산층은 노동계급의 지지를 얻기 위해, 정실주의 정당(clientelistic parties)에 대한 선거 지지 호소, 또는 노동계급 조직의 후원 및 급진 대중정당을 통한 공식 동맹과 같은 방식으로 접근했다.
급진 대중정당이 민주화를 위한 압박을 조직화했을 경우, 강력한 엘리트의 저항은 예방적 또는 반동적 권위주의 정권의 출현으로 이어졌다.
반면, 정실주의 정당이 대규모 노동계급의 지지를 확보했을 경우, **성공적인 민주주의 개방(democratic openings)**이 이루어졌다.²³

요컨대, 라틴아메리카의 중산층은 매우 기회주의적이었다. 반면, 노동계급은 대체로 민주주의에 우호적이었지만, 보조적인 역할에 머물렀다.
디트리히 뤼셰마이어(Dietrich Rueschemeyer)와 동료들은 이렇게 썼다:

“다소 거칠게 일반화하자면, 유럽에서는 노동계급이 민주화를 위해 중산층의 동맹이 필요했지만, 라틴아메리카에서는 그 반대였다.”²⁴

이러한 사회 세력의 뒷받침을 통해, 민주주의적 개방은 대부분의 남아메리카 국가들로 확산되었다.

• 아르헨티나는 1946년과 1973년에 완전한 선거민주주의 체제로 전환하였고,
• 칠레와 우루과이는 1930년대에 시작된 민주주의 체제를 더욱 공고히 하였다.
• 콜롬비아는 권위주의 시기를 회복한 후, **1958년 장기적인 민주주의 협정(compact)**을 수립하였다.
• 브라질은 1954년과 1955년에 잠시 중단되었지만, 1946년부터 1964년까지 민주주의 관행을 유지했다.
• 페루는 1940년대, 50년대, 60년대에 여러 차례 민주주의 정권을 수립하며 정치적 불안정성을 상징적으로 보여주었다.
• 포퓰리즘 전통이 강한 에콰도르는 1948~1960년 동안 실질적 민주주의를 운영했다.
• 대륙에서 가장 빈곤한 국가 중 하나인 볼리비아도 1950년대에 민주주의 체제를 수립했다.
• 베네수엘라는 1945–1948년 ‘3년기(trienio)’ 기간 동안 짧은 민주주의 실험을 거쳤고, 10년 간의 군부 통치를 거친 후, 1958년 선거민주주의로 복귀했다.

그러나 이들 대부분은 단명한 민주주의 에피소드였다. 이 시기의 라틴아메리카 민주주의는 대체로 불안정했고, 많은 나라들이 짧은 민주주의 이행기, 준민주적 또는 비민주적 간헐기를 반복했다. 이러한 민주주의 체제는 보수 엘리트들의 감시를 받았고, 상층 군 장교들의 주시 아래 ‘용인’되었다. 그리고 경제 침체나 마비 상황에서는, 민주주의를 주도했던 중산층조차 체제를 버리고 이탈했다.

남아메리카 전역에서, 경제 침체는 사회적 긴장과 계급 갈등을 낳았고, 중산층은 노동운동과의 전략적 동맹을 포기하고 권위주의 해법을 수용하게 되었다. 그 결과, 관료적 권위주의 체제가 다음과 같이 등장했다:

• 브라질(1964),
• 아르헨티나(1966, 1976),
• 칠레와 우루과이(모두 1973).

또한, 군사 쿠데타는

• 페루(1968)와
• 에콰도르(1972)의 민주정부를 전복시켰다.
  **콜롬비아와 베네수엘라만이 이 권위주의 물결을 피해갔다.**²⁵

다른 국가들은 민주주의를 시도조차 하지 않았다. 이들은 다음과 같은 범주로 나뉜다:

• 파라과이와 엘살바도르처럼, 전통적 과두체제가 지배하는 저개발국가들은 지주 엘리트들이 군부와의 강력한 동맹을 통해 법과 질서를 유지하고, 농업노동력의 공급을 안정화시켰다.
• 온두라스와 니카라과의 경우, 엘리트의 권위는 덜했지만, 군부는 다소 자율적이었고, 이들도 민주주의의 위협을 차단하기 위해 협력했다.

이러한 상황에서는, 지배 집단은 과두적 선거주의(oligarchic electoralism) 혹은 **개인주의 독재체제(예: 니카라과의 소모사 가문)**를 통해 권력을 유지했다. 게다가 미국은 공산주의 확산 또는 ‘또 다른 쿠바’의 등장을 막기 위해, 군사적 개입이나 그 위협을 동반하여 이러한 체제들을 지지하였다. 언제나 예외였던 멕시코는 비민주적 일당 지배 체제를 유지하였다. 이 나라는 거대한 중산층과 상당한 노동계급을 가진 대국이었지만, PRI의 상명하달식 조직 구조는 1930년대 노동조합의 통합을 유도했고, 아르헨티나의 페론주의처럼 별도의 노동계급 정당이 등장하지 못하도록 막았다. 그 결과, 멕시코는 사회적 양극화나 계급 갈등 없이 체제를 유지할 수 있었다. 선거는 종종 부정선거였지만, 일단 선거가 존재한다는 사실 자체는 체제에 일종의 민주적 외피를 부여했다. 탄압은 광범위하지 않았지만, 선택적이고 효과적이었으며, 공개적인 반대를 철저히 억눌렀다. 남아메리카와 비교할 때, 1940년대부터 1970년대까지의 **멕시코는 정치적 신사국(paragon of political gentility)**처럼 보였다: 민간 정부 주도, 군사 쿠데타 없음, 공산주의 위협 없음, 그리고 가장 중요하게는 제도적 안정성.

 

제3 민주화 주기: 1978–2000년

시간이 흐름에 따라 라틴아메리카는 더 높은 수준의 사회경제적 발전을 이루었다. 제조업이 확대되고, 수출이 다변화되며, 소비 시장이 확장되었다. 기업가 계층이 성장하면서, 전통적 엘리트들, 특히 지주 계층은 경제적·정치적 중요성을 상실해갔다. 중산층은 규모가 커졌지만, 그 결과로 계급적 정체성은 다소 약화되었다. 요컨대, 사회 세력은 더욱 다양화되고 세분화되었으며, 중산층과 하층계급은 여전히 정치적 변화를 촉진하는 데 핵심적인 역할을 했지만, 이전 시기들처럼 직접적인 방식은 아니었다.

노동계급은 일부 국가에서는 결정적인 역할을 했다.

페루에서는, 조직된 노동자들이 일련의 파업을 전개했고, 1977년에는 국가 역사상 최대 규모의 총파업을 벌였다. 이는 군사 정권이 스스로 정권에서 물러나게 만들었고, 참정권 확대와 선거 실시로 이어졌다. 아르헨티나에서는, 1940년대 이후 노동조합이 주요 세력이었고, 경제 위기는 노동조합의 시위와 인권 수호 활동을 유발하여 군부 통치자들에게 큰 압박을 가했다.이에 군부는 위기를 벗어나기 위해 포클랜드/말비나스 제도를 침공했으나, 이 모험은 대실패와 굴욕으로 끝났고, 1983년에는 과도정부를 수립하고 선거를 실시하였다. 루스 베린스 콜리어(Ruth Berins Collier)에 따르면, 두 나라에서 “노동운동은 지속적이고 확대되는 저항을 조직하여, 정권을 두 가지 방식으로 불안정하게 만들었다. 하나는 사회적 평화와 질서를 유지할 능력을 도전받게 했고, 다른 하나는 정권 내부의 결속을 약화시켰다는 점이다.”

칠레에서도 노동자들은 주요한 역할을 했고, 결국에는—어쩌면 후회했을지도 모르지만—정치인들에게 주도권을 넘겼다.
1970년대 후반과 1980년대 초, 조직된 노동자들이 피노체트 정권과 그 정치·경제 프로젝트에 가장 강력한 반대 세력이었다.
파업과 시위는 주요한 저항 수단이었고, 정권은 1983년에 기독민주당과 사회당 등 기존 정당들과의 대화를 열기 위해 우파 정치인을 임명하며 대응했다(공산당은 제외). 이 다당제 연합은 정권과 접촉을 유지하며, 1988년 국민투표에서 "반대(no)" 투표 캠페인을 조직했고, 이는 결국 피노체트를 권좌에서 물러나게 했다.
노동자들은 군부 정권에 끝까지 저항했지만, 야당의 지도권은 정당들이 이어받게 되었다. 반대편 끝에서는, 브라질에서 기업 부문이 민주주의로의 이행을 자극하는 주요 역할을 했다. 처음에는 관료적 권위주의 체제를 지지했던 기업가들은, 시간이 지나면서 군 지도부가 국가의 경제 역할을 확대하고, 군사 엘리트가 기생 계층을 주도하려는 데에 불만을 갖게 되었다. (비슷한 일이 칠레에서도 일어났으며, 기업 리더들이 경제 정책 결정에서 점차 배제되었다.) 브라질에서는 기업가들이 통치 연합에서 이탈했고, 이 균열은 점진적인 정치적 ‘압력 해소(decompression)’ 과정을 촉진했다. 이 과정에서 노동자들은 스스로 항의하기 시작했고, 1980년에는 41일간의 금속노동자 파업을 벌였으며, 정치 정당인 노동자당(PT)을 창당했다. 결국 기업과 노동계급은 광범위한 사회 연합의 일부로 결집했고, 이는 1985년 브라질 군사 정권의 퇴진으로 이어졌다. 대부분의 경우, 중산층은 반권위주의 전선의 형성에 앞장섰고 이를 강화하는 데 기여했다. 계급 투쟁의 위협이 약화되고 경제 위기가 장기화되자, 중산층 일부는 관료적 권위주의 해법에 대한 지지를 철회했다. 의사결정에서 배제된 채, 그들은 군 지도자들이 중산층의 이익을 대변하지 않는다는 점을 자각하게 되었고, 특히 아르헨티나, 우루과이, 칠레에서는 중산층 출신의 젊은이들(대학생 포함)이 ‘더러운 전쟁’의 희생자가 되었다. 궁극적으로 중산층은 선거를 통한 정치적 영향력 확보만이 유일한 희망이라는 결론에 도달했다. 사무엘 P. 헌팅턴이 말했듯, “사실상 모든 나라에서 민주화의 가장 적극적인 지지자는 중산층이었다”는 말은 과장일 수 있지만, 그 중심적 역할을 무시하는 것도 오류일 것이다.²⁸

중산층 주체들은 다양한 방식으로 권위주의에 저항을 표현했다. 인권을 옹호하고,부패를 비판하며,사회운동을 조직하고,성 평등을 주장하며,선거 개혁을 요구했다.
1940–1977년의 시기처럼 고정된 계급 정체성에 기반한 행동이라기보다, 이들은 중산층 출신의 개인들이 다양한 이탈 행동에 참여한 것이었다.이들은 반권위주의 운동에 ‘목소리’, ‘지도력’, ‘정치적 무게’를 부여했다.중산층의 참여는 시민사회 형성과 출현의 핵심 요소였다.이처럼 확산적이고 비정형적인 시민사회 발전이야말로 멕시코에 선거민주주의가 도입되게 한 배경이었다.
1990년대가 되자, PRI의 수십 년간의 지배에 대한 실망감은 멕시코 사회 전반에 확산되었다.국민들은 부패, 부정, 경제 위기에 지쳤다.역설적으로도, PRI 지배의 가장 큰 수혜자 중 하나였던 도시 중산층이 가장 강력한 반대 세력이 되었다. PRI 집권 엘리트들은 일련의 선거 개혁을 통해 이를 무마하려 했다. 이 개혁은 ‘민주화’가 아니라 ‘자유화’에 가까운 조치였으며, 야당이 공정한 선거에서 이기지 못할 것이라는 전제에 기초해 있었다. 그러나 라틴아메리카에서 흔히 그러했듯이, 그들은 결국 선거에서 패배했다. 역사적인 전환의 순간, **2000년 대선에서 코카콜라 전직 간부이자 중도우파 국민행동당(PAN)의 후보였던 비센테 폭스(Vicente Fox)**가 승리했다(※ Box 2.3 참조). 같은 시기, 중앙아메리카의 인근 국가들에서도 선거민주주의가 정착되었는데, 이는 첫째, (아직은 미약한) 중산층의 출현, 둘째, 또 다른 행위자—국제사회—의 영향력을 반영한다. 중요한 역할을 한 한 주체는 미국이었다. 미국은 1980년대 중미 내전 개입에서 벗어나기를 원했고, 유엔은 갈등 당사자 간 ‘공정한 중재자(honest broker)’ 역할을 맡았다. 특히 엘살바도르와 과테말라, 그리고 온두라스와 니카라과에서도, (완전히는 아니지만) 자유롭고 공정한 선거가 평화를 향한 가장 현실적인 길로 인식되었으며, “총탄이 아니라 투표용지로 결정하자”는 분위기가 확산되었다.

 

📦 BOX 2.3

골리앗을 쓰러뜨리다: 멕시코의 비센테 폭스

선거는 원인이자 결과로서, 정치적 전환에 결정적인 영향을 미칠 수 있다. 이러한 사실이 가장 분명하게 드러난 사례가 바로 멕시코였다. **지배 정당인 제도혁명당(PRI)**은 일련의 선거 개혁을 통해 정당성 재구성과 공고화를 시도했다. 원래 의도는 체제를 전복하는 것이 아니라, 장기화된 권위주의 체제를 강화하는 것이었다. PRI는 1929년 이후 모든 대통령 선거에서 승리해 왔으며, 정권 유지에 대한 의지도 강했다. (앞서 언급된 용어로 말하자면, 목표는 “민주화”가 아니라 “자유화”였다.) 그러나 개혁이 시작되자, 기술 전문가들과 야당 지도자들은 2000년 대통령 선거가 자유롭고 공정하게 치러질 수 있도록 선거 제도를 설계했다. 이러한 맥락 속에서 **비센테 폭스(Vicente Fox)**는, **반세기 넘게 PRI에 반대해 온 전통적 중도우파 정당 국민행동당(PAN)**의 대선 후보로 지명되었다. 폭스는 이전과 다른 유형의 정치인이었다. 키가 크고, 터프하며, 철저히 남성적인 이미지를 가진 그는 사기업가이자 목장주였다. 1970년대 후반에는 멕시코 코카콜라 사장을 지냈으며, 1988년에 정계에 입문, 고향인 과나후아토(Guanajuato)주에서 국회의원으로 선출되었다. 이후 과나후아토 주지사를 역임했다. 이처럼 전형적이지 않은 배경을 가진 그는 50대 후반에 대통령 선거 출마를 선언했다. 카리스마 넘치는 선거운동가였던 폭스는 ‘정직한 정부’를 약속했다. 그는 PRI를 돌이킬 수 없을 정도로 부패하고 시대에 뒤처진 정당이라 규탄했다. 구체적 정책에 대해서는 다소 모호했지만, 폭스는 이제 변화의 시점이 왔으며, 자신이 책임 있는 민주주의 시대로 멕시코를 이끌 것이라고 주장했다. 반면, PRI의 후보자는 당의 전통적인 성격을 그대로 체현한 인물이었고, 폭스는 개혁 성향의 정치인이기에 선거는 반드시 공정해야 한다고 강조했다. 폭스는 42.5%의 득표율로 승리했으며, PRI는 **38%**를 얻었다. 멕시코는 스스로 놀랄 정도로 열광에 빠졌고, 한 관측가는 이를 “전통의 멕시코”에 대한 “현대의 멕시코”의 승리라고 평가했다.
폭스의 과제는 이 둘을 어떻게 화해시키느냐였다. 2000년 12월 취임한 폭스는 약 85%의 지지율을 기록했다. 그의 정치적 허니문 기간은 이례적으로 길었지만, 영원하지는 않았다.

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🎯 끝맺음과 엘리트 간 협상

(End Games and Elite Bargains)

민주화란 권위주의 체제가 종식되었는가를 묻는 문제다. 그러나 중요한 것은 어떻게 종식되는가이다. 이와 관련하여 두 가지 주요 유형의 전환 경로가 있다:

1. 루프투라(ruptura):
   • 기존 권위주의 체제와의 완전하고 대개 갑작스러우며 폭력적인 단절
   • 이상주의적, 준혁명적 성격을 갖는다.
2. 레포르마(reforma):
   • 기존 권력자들과 반대 세력 간의 상호 협상을 통한 변화
   • 점진적이며 실용적인 변화, 종종 **형식적/비형식적 합의(compact)**를 통해 정치적 전환을 위험 최소화와 함께 추구한다.

라틴아메리카 및 다른 지역에서, **개인 독재 체제(personalistic regimes)**는 가장 극단적이고 폭력적인 방식으로 전복될 가능성이 높았다. 대표적인 사례는 다음과 같다:

• 쿠바의 바티스타(1959년 축출)
• 도미니카공화국의 트루히요(1961년 암살)
• 니카라과의 소모사(1979년 축출, 1980년 암살)
• 아이티의 뒤발리에(1986년 축출)

이러한 체제에서 반대 세력은 독재자를 암살해야만 전체 체제를 붕괴시킬 수 있다고 믿었으며, 일단 독재자가 제거되면 협상은 무의미하다고 여겼다. 남은 협력자들은 권력 기반이 없었기 때문에 협상 대상이 되지 못했고, 그들은 종종 법정에 세워지거나 (쿠바의 경우처럼) 민중 재판이라는 초법적 방식으로 처리되었다. 이런 ‘술탄형(sultanistic)’ 정권은 보통 루프투라를 통해서만 종식되었고, 레포르마에 의한 전환은 거의 일어나지 않았다. 반면, 다른 유형의 권위주의 체제는 보다 유연한 퇴장 경로를 가졌다. 지배정당 체제(예: 멕시코)**에서는 기존 여당 출신 인사들이 야당으로 이동할 수 있었고,선거에 참여하거나, 지방 또는 국가 의회에 진출하여 유권자를 대표하는 명분을 얻고,경우에 따라서는 새 정권이 제시하는 개혁안에 대해 거부권을 행사할 수도 있었다. 군사 정권은 더 명백한 퇴로를 갖고 있었다. 그들은 **군부대로 복귀(return to barracks)**할 수 있었다. 실제로 1930~50년대의 많은 군사 정권은 처음부터 단기 집권을 선언했고, 장기화될 경우에도 스스로를 민주주의 수호자로 칭하며 체면을 지키는 방식으로 퇴진할 수 있었다.
이들은 “조국의 생명력 강화를 위해” 정권을 민간에 넘긴다고 발표하며 체제 이행을 선언했다. 군부 통치자들은 다른 권위주의자들보다 ‘갈 곳’이 있었기에, 이는 그들이 야당과 협상에 응하기 쉽게 만든 요인이 되었다.

 

협상의 과정

라틴아메리카가 종종 폭력적인 이미지로 묘사되는 것과는 달리, 이 지역에서의 정권 교체의 지배적인 형태는 ‘개혁(reforma)’을 통한 전환, 즉 흔히 “합의된(pacted)” 민주화 이행이었다. 이는 당사자 간의 동의에 기반한 협정으로, 복잡하고 다양했으며, 종종 의도된 결과뿐 아니라 의도하지 않은 결과도 초래하였다. 반대 세력의 활동이 점차 고조되기 시작하면, 권위주의 통치자들은 두 가지 선택지를 마주하게 된다:

1. 반대 세력과 협상에 나서거나,
2. 억압에 의존하는 것이다.

정권 내부 인사들에게 협상의 목적은, 반대 세력에게 일정한 양보를 하는 대가로 권력의 연장을 확보하는 것이다.
합의가 형식적으로 제도화될수록 결과는 더욱 안정적이다. 이 때문에 제도화는 매우 우선순위가 높은 과제가 된다.
결과적으로 개혁은 체제의 연속성을 위한 수단으로 수행된다.
프랑스 격언처럼,

“플뤼 사 샹즈, 플뤼 세 라 멤 쇼즈” (plus ça change, plus c’est la même chose — “변화가 클수록, 모든 것은 그대로이다”).

겉보기에 민주화처럼 보일 수 있지만, 이는 민주화 과정이 아니다. 이는 권위주의 체제의 퇴진이 아니라, 자유화를 위한 전략일 뿐이다. 반면, 반대 세력 지도자들에게 협상의 목적은 정권 교체, 즉 민주화의 달성이다. 이 목표는 두 가지 방식으로 추구될 수 있다:

1. 집권 세력에게 더 이상 권력을 유지할 수 없다는 점을 설득하거나
2. 정권이 궁극적으로 스스로 무너지게 될 협정을 체결하도록 유도하는 것이다.

후자의 예시로는 국민투표나 주민투표가 있다. 정권은 이를 통해 승리할 수 있다고 판단하지만, 이는 치명적인 오판이 될 수 있다.

이러한 협상은 **게임이론적 ‘협상 게임(bargaining game)’**으로 모델링되었다. 그 중 가장 유명한 예로 **아담 프르제보르스키(Adam Przeworski)**는 다음과 같은 네 가지 핵심 행위자를 제시하였다:

• 정권 내부:
  • 강경파(Hardliners): 체제 유지, 실질적 변화 반대
  • 개혁파(Reformers): 체제 자유화를 수용 혹은 선호 (자신들의 위치 강화 목적)
• 반대 세력 내부:
  • 온건파(Moderates): 군이나 권위주의 연합에 일정한 보장을 제공하더라도 민주화를 달성하려는 목표
  • 급진파(Radicals): 어떤 타협도 반대하며, 무조건적인 민주화를 추구

정권파(강경파+개혁파) 혹은 **야당파(온건파+급진파)**가 단결된 상태에서는 실질적 협상이 불가능하다. 갈등은 격화되지만, 정권은 억압 강화를 통해 유지된다. 결국 변화를 위한 핵심 열쇠는 ‘개혁파’와 ‘온건파’ 사이의 이해와 협력이다.²⁹ 이를 위해서는 다음 세 가지 조건이 충족되어야 한다:

1. 개혁파와 온건파 모두, 자신들의 지지 기반에게 새로운 체제에서도 영향력을 확보할 것이라는 확신을 줘야 한다.
2. 개혁파는 강경파를 통제해야 하며,
3. 온건파는 급진파를 억제할 수 있어야 한다.

프르제보르스키는 다음과 같이 말한다:

“정부 궁전에서는 넥타이를 맨 온건한 신사들이 문명화된 협상을 이끌 수 있지만, 거리에서 군중이 들끓고 공장이 점거되며, 상대방의 목을 요구하는 구호가 울려 퍼진다면, 그들의 온건함은 아무 의미가 없다. 그러므로 온건파는 급진파가 용인할 수 있는 조건을 이끌어내거나, 그렇지 못한다면, 억압 장치의 권력을 어느 정도 남겨두어 급진파를 위협할 수 있어야 한다. 온건파는 한편으로는 급진파의 압력을 통해 개혁파를 협상에 끌어들이고자 하지만, 동시에 급진파가 협상안을 받아들이지 않을까 두려워한다.”

개혁파 역시 자신들이 민주주의 체제 내에서 실질적 영향력을 행사할 수 있다는 보장이 없다면, 강경파와의 연합을 지속하는 편이 더 이득이 된다.

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**게임이론적 기본 사례(Figure 2.2)**에서 이 상황의 논리를 다음과 같이 설명할 수 있다:

• 개혁파가 첫 번째 선택권을 가진다.
  • 만약 강경파와 손잡는다면, 협상은 중단되고 권위주의 체제가 변화 없이 유지된다. 이는 개혁파에게는 차악, 온건파에게는 최악의 결과이다.
  • 반대로, 개혁파가 온건파와 협상을 선택하면, 이제 온건파가 다음 선택권을 가진다.
• 온건파의 선택:
  1. 보장이 있는 민주주의 설립에 동의:
     • 개혁파에게는 최고의 결과,
     • 온건파에게는 차선의 결과
     • 단, 급진파의 거부 위험 존재
  2. 급진파와 연합해 보장을 거부:
     • 온건파와 급진파에게는 최고 결과,
     • 그러나 개혁파에게는 최악의 시나리오이며, 이 경우 개혁파는 결과를 수용하지 않을 것이다.

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이처럼, “보장(guarantee)”은 정권 협상의 필수 요소다. **기예르모 오도넬(Guillermo O’Donnell)**과 **필리프 쉬미터(Philippe Schmitter)**에 따르면, 세 가지 기본적 보장 유형이 존재한다:

1. 선거적 보장:
   • “중도우파·우파 정당이 ‘잘할 수 있도록’ 돕고, 중도좌파·좌파 정당은 압도적 승리를 못 하도록 해야 한다.
     이 보장은 ‘인위적으로’ 규칙 조작을 통해 이루어지기도 하고 (예: 농촌 지역 혹은 외곽 지역에 대한 과잉대표),
     ‘자연적으로’ 좌파의 분열 및 중도·우파의 통합을 통해서도 나타난다.”
2. 경제적 보장:
   • “플레이어 중 한 명의 ‘왕’을 잡거나 포위하는 것은 금지된다. 즉, 이행 과정에서 부르주아 계층의 재산권은 절대 침해되어서는 안 된다.”
3. 제도적 보장:
   • “체스의 여왕처럼, 과도 체제의 핵심 주체(주로 군대)의 움직임을 제한하거나 제거하는 것도 금지된다. 즉, 무장세력(군대)이 부르주아 권리 보호자 역할을 할 경우, 그들의 존재·자산·위계질서는 심각하게 위협받아서는 안 된다.”

이러한 보장들은 오직 개혁파와 온건파 간의 협상을 통해서만 확보될 수 있다. 그러나 강경파(정권)와 급진파(야권)는 이런 협정에 반드시 동의하지는 않으며, 이들은 협정 자체를 무산시킬 능력을 갖고 있다. 강경파와 급진파는 역설적으로 ‘쿠데타 포커(coup poker)’라는 게임에서 암묵적으로 손을 잡을 수도 있다. 즉, 서로 판돈을 높이며, 누가 먼저 행동하나를 겨루는 위험한 게임에 돌입하게 되는 것이다. 이러한 조건에서, 오판의 가능성은 매우 높아질 수밖에 없다.

 

사례로 들어가기 (Getting to Cases)

1950년대 후반, 두 가지 대표적인 ‘합의된 전환(pacted transition)’ 사례가 등장했다.
첫 번째는 베네수엘라에서 **마르코스 페레스 히메네스(Marcos Pérez Jiménez)**가 실각한 후인 1958년에 체결된 일련의 협정들이었다. 당시 궁지에 몰린 군부와의 협정에서, 군은 정치적 중립을 유지하는 대가로 다음과 같은 조건을 보장받았다:

• 급여 및 장비 개선,
• 사면 약속,
• 애국적 봉사에 대한 공개적 인정 등.

승리자들 간에도 구속력 있는 협정이 체결되었는데, 바로 **푼토 피호 협정(Pacto de Punto Fijo)**이다. 정당 지도자들은 선거 결과를 존중하고, 무엇보다도 득표율에 따라 권력을 분배한다는 데 합의했다. 이러한 “장기 정치 휴전”의 정신 아래, 각 정당은 내각직, 공공 계약, 정치적 이익을 분배받았고, 이 **전리품 체계(spoils system)**는 협정 서명 정당들의 정치적 생존을 보장해주었다.

또한, **최소한의 공동 정부 프로그램(Minimum Program of Government)**도 도입되어,

• 급진적 몰수와 국유화를 피하고,
• 민간 기업을 지지하며,
• 동시에 국가의 경제적 역할은 확대하도록 했다. 사실상, 통치 권리를 ‘돈 벌 권리’와 맞바꾼 셈이었다.

이웃 나라 콜롬비아의 협정도 유사한 방식으로 진행되었다. 여기서 전통적인 두 정당—자유당과 보수당—의 지도자들은,
16년간 모든 정부 부문에서 동등한 지분을 공유하고, 대통령직은 번갈아가며 맡기로 합의했다. 베네수엘라와 마찬가지로, 이른바 “국민전선(Frente Nacional)”의 목적은 수십 년간 국가를 피폐하게 만든 정당 간의 적대감, 즉 ‘라 비올렌시아(la violencia)’를 종식시키는 것이었다. 이 협정은 1957년에 체결되었고, 국민 투표에서 전쟁에 지친 콜롬비아 유권자 94.8%의 찬성을 받아 승인되었다. **1958년 5월에는 알베르토 예라스 카마르고(Alberto Lleras Camargo)**가 평화로운 선거를 통해 대통령에 당선되었다.

표면적으로 보자면, 이들 협정은 프르제보르스키(Przeworski)의 게임이론 모델과는 달리 군부와 민간 반대세력 간의 직접 협상이 아닌, 온건파와 급진파(시민들) 간의 협정이라는 점에서 구분될 수 있다. 그러나 실질적으로는 **베네수엘라와 콜롬비아 모두에서 군은 협상의 ‘그림자 참여자’**였다. 양국에서 민간 지도자들은 군에게 다음을 약속하고 있었다:

1. 법과 질서 유지,
2. 정치적 내전 회피,
3. 급진적 정책 지양.

이 조건들이 충족된다면, 군의 개입은 불필요해진다는 전제가 있었다. 이후 등장한 협정들은 게임이론적 협상 모델과 더욱 유사한 방식을 따랐다.

• 에콰도르에서는 **친기업적 중도우파 시민전선(Civic Front)**이 1970년대 후반 좌파 군사정부의 퇴진 협상을 주도했다.
• 우루과이에서는 **1984년의 ‘해군클럽 협정(Naval Club Pact)’**이 군부와 야당(공산당 제외 좌파 포함) 간의 지속된 논의를 마무리지었다. 주요 내용은 다음과 같았다:
  1. 육군 진급 시 대통령은 장군들이 제시한 3인 명단 중 선택,
  2. 국가안보위원회는 대통령 자문기관으로 구성, 정부 장관 과반 포함,
  3. 국회는 ‘반란 상태(state of insurrection)’를 선포하여 기본권을 제한할 수 있음,
  4. ‘암파로 소송(recurso de amparo)’을 통해 개인·기업이 정부 결정에 법적 항의 가능,
  5. 군사 재판은 오직 반란 상태에서 체포된 자에 한함,
  6. 1984년 11월 선출된 국회는 제헌의회 역할 수행,
  7. 헌법 수정 시, 1985년 11월 국민투표에 부쳐야 함.
  1984년 선거에서 전통 정당인 콜로라도당과 블랑코당이 선거에서 주도권을 회복했고, 우루과이의 이행 과정은 비교적 원만하게 진행되었다.

하지만 아르헨티나의 경우는 달랐다. 군부는 끔찍한 ‘더러운 전쟁’을 자행했으며, 경제를 심각한 불황으로 몰고 갔고, 마침내는 포클랜드/말비나스 전쟁에서 굴욕적 패배를 당했다. 1982년 6월, 군부는 과도 정부를 수립하고, 오랫동안 민간 정치의 지배 세력이었던 페론주의자들과 협상에 나섰다. 그들은 군 장교에 대한 사면과 노동조합에 대한 페론주의자들의 지배를 맞바꾸는 협정을 맺으려 했다. 하지만 1983년 선거에서 페론주의가 아닌 급진당(Radical Party)이 승리하면서 이 협정은 실현되지 않았다. 따라서 아르헨티나의 전환은 ‘합의된 민주화’가 될 수도 있었지만, 협상 테이블에 모든 핵심 당사자가 포함되지 못했기 때문에 실패로 끝났다.

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협상이란 본질적으로 ‘비용’과 ‘이익’을 모두 수반하며, 민주주의에 있어 그 비용은 때때로 과도하게 느껴질 수도 있다. 칠레의 사례를 연구한 한 분석가는, 1988년 역사적 국민투표 이후 군부와 민간이 협상한 조건들을 다음과 같이 정리했다:

1. 군과 경찰 지휘관들의 직위 보장,
2. 군·경의 ‘명예’ 보호,
3. ‘테러리즘에 대한 단호한 투쟁’ 약속,
4. 군 4명+민간 4명으로 구성된 국가안보위원회의 의견 존중,
5. 1973~1978년 정치범죄에 대한 사면 유지,
6. 군사정책에 대한 민간정부의 불개입(군사법원, 지휘 구조, 예산, 진급 인사 포함),
7. 상원 의석 9석을 군부가 지명할 권리,
8. 군이 임명한 중앙은행장의 독립성과 은행의 자율성 보장,
9. 군정 말기 이루어진 민영화 과정에 대한 수사 금지,
10. 구리 수익의 10%를 자동으로 군 예산으로 배정.³⁵

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이러한 협정(compact)은 민주화 이후 정부의 자율성을 제한한다. 엘리트들이 만든 것이며, 그 자체로 ‘비민주적’이다.
이는 국민의 뜻과 충돌할 가능성을 내포하며, 이런 의미에서 민주주의는 ‘원죄’ 속에서 탄생하는 셈이다. 이러한 협정의 의도는 정치적 안정이지만, 오히려 불안정성을 유발할 수 있다. 민주 세력이 권력을 잡고 나면, 기존의 권위주의적 보장 조항을 철폐하려 하기 때문이다. 그 결과 긴장이 고조된다. 콜롬비아나 베네수엘라처럼 민간끼리 협정을 맺은 경우조차도, 이러한 협정은 사회적·정치적 관계를 ‘고정(freeze)’시키는 효과를 낳는다. 이는 기존 권력구조가 그대로 유지될 때만 의미가 있으며, 협정 체결 세대가 여전히 권력 정상부에 남아 있을 때만 지속 가능하다. 그렇지 않으면 협정은 시대에 뒤떨어진 것이 된다. 긍정적으로는, 협정의 수정이나 철폐는 정치 민주주의의 질을 향상시킬 수 있다. 하지만 부정적으로는, 미래에 협정이 무효화될 수 있다는 가능성 자체가, 초기 협상의 신뢰를 떨어뜨리고, 개혁파의 입지를 약화시키며, 강경파의 입지를 강화할 수 있다.

 

변화 양상의 조망 (Patterns of Change in Perspective)

민주주의로 가는 분명한 경로란 존재하는가?

예를 들어 1장에서 제시된 **체제 유형 분류(regime typology)**에 따르면, 라틴아메리카는

• 권위주의 → 과두제 민주주의(oligarchic democracy) → 준민주주의(semidemocracy) → 완전한 선거민주주의
  라는 점진적이고 선형적인 발전 경로를 밟았을 것이라고 상상할 수도 있었을 것이다.

그러나 세상이 그렇게 단순하지만은 않다. 또한 많은 사람들은 대다수의 정권 전환이 민주주의로 귀결되었을 것이라고 추정할 수도 있다. 하지만 표 2.4는 그 착각을 바로잡는다. 20세기 전체를 통틀어, 모든 정권 전환 중 약 4분의 1(24%)만이 선거민주주의로 귀결되었다. 훨씬 더 높은 비율(39%)은 권위주의로 끝났다. 약 15%는 경쟁적 과두제로 회귀했고, 20%는 선거 기반 준민주주의로 이어졌다. 시간이 지나면서 흥미로운 변화들이 나타났다: 민주주의로 끝난 전환의 비율은 1900–1939년: 9% 1940–1977년: 27% 1978–2000년: 43% 로 점진적으로 증가했다. 하지만 라틴아메리카 정치 발전의 가장 “민주적인” 시기였던 1978–2000년조차,
전체 전환 중 절반에도 못 미치는 수준만이 선거민주주의로 마무리되었다. 이에 반해, 권위주의로 이어진 정권 전환 비율은 1900–1939년: 45% 1940–1977년: 47% 1978–2000년: 17% 로 급감하였다. 과두제 경쟁이 점차 사라지면서, 그 자리를 준민주주의가 대신하게 되었다. 정권 전환은 모든 방향으로 이동했지만, 단 한 방향으로는 가지 않았다. 즉, 민주주의 체제가 과두제로 되돌아간 적은 단 한 번도 없었다. 심지어 준민주주의나 권위주의적 간헐기가 있었던 경우에도, 민주주의 체제가 과두정으로 후퇴한 적은 없었다. 이는 일방통행의 흐름이었다. 과두제는 민주주의로 이행하거나, 그 길을 열어줄 수는 있었지만, 민주주의가 과두제로 역행하는 경우는 없었다. 그리고 한 번이라도 민주주의가 뿌리내리면, 설령 그것이 일시적이라 하더라도, 과두제 공화주의는 무대에서 사라졌다. 과두 지배의 종식은 독재가 아니라 민주주의가 이끌어낸 결과였다.