멕시코의 자유주의와 교육개혁(후아레스부터 니에토정부까지)

수십 년간 멕시코는 포퓰리즘 정부를 피해왔다.

아르헨티나, 베네수엘라, 에콰도르, 볼리비아가 좌파 개인주의적 통치(카우디요주의)를 경험하는 동안, 멕시코는 경제 구조 개혁에 헌신했고, **1929년부터 2000년까지 제도혁명당(PRI)**의 일당 독재가 끝난 이후에는 정치적 경쟁 체제를 수용하게 되었다. 새로운 세기에 들어서면서 엘리트들 사이에는 일종의 자유주의적 합의가 형성되었다. 멕시코인들은 우고 차베스와 같은 지도자에 대해 노골적인 반감을 드러냈다. 그러나 이제 멕시코 유권자들은 **포퓰리스트 지도자 안드레스 마누엘 로페스 오브라도르(AMLO)**에게 표를 던졌고, 그는 세 번째 시도 끝에 대통령직을 차지하는 데 성공했다.

로페스 오브라도르의 주된 적은 바로 "신자유주의(neoliberalism)"다. 선거운동 기간 동안 그는 지난 정부에서 이루어진 주요 자유주의적 정치‧경제 개혁을 되돌리겠다고 약속했다. 이는 자유주의 국가로서의 멕시코의 미래에 어떤 의미를 갖는가?

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자유주의의 과거

멕시코에서 자유주의는 복잡한 역사를 지닌다. 19세기 초 스페인이 식민지를 상실한 이후, 탈중앙화되고 공화적인 정부 형태를 추구한 자유주의자들은 왕좌와 제단(throne-and-altar)을 수호한 보수주의자들과 지속적인 군사적‧정치적 투쟁을 벌였다. 1867년 프랑스군을 무찌른 뒤, 자유주의자들은 교회와 국가의 분리, 종교 관용, 군대와 원주민 공동체가 누리던 법적‧법인적 특권의 철폐와 같은 중대한 개혁을 단행했다.
1857년 헌법은 이러한 자유주의 개혁과 정치적 승리의 상징이 되었다. 그 이후 수십 년 동안 승리한 자유주의는 중요한 변형을 겪게 된다. 세기 말에는 다양한 형태의 실증주의로 변화하였고, 언론 자유나 법치주의 같은 원칙을 강조한 "교조적 자유주의(doctrinal liberalism)"는 순진하고 구시대적인 것으로 간주되었다. 독재자 포르피리오 디아스(본래 자유주의 카우디요였던)의 내각에 입성한 **과학기술관료(científicos)**들의 통치는 멕시코 혁명과 함께 끝났다. 반란의 첫 단계는 프란시스코 마데로가 이끈 자유주의적 봉기였다. 1910년, 34년간 권좌에 있었던 디아스가 또다시 압승을 거둔 선거 결과에 마데로는 반기를 들었다. 반란군은 공정한 선거와 헌법상 권리의 존중을 요구했다. 노년의 장군 디아스는 결국 1911년 사임하고 국외로 떠났다. 새로운 선거가 열렸고, **재선 반대당(Anti-Reelectionist Party)**의 수장이던 마데로가 당선되었다. 그러나 불과 몇 년 뒤 마데로는 군사 쿠데타로 축출되었고, 이후 1920년까지 내전이 이어졌다. 마데로 실각 이후 혁명은 점차 비자유주의적 방향으로 전환되었다. 1930년대, PRI가 장기 집권 체제를 구축하면서, 정권은 독특한 형태의 반자유주의를 발전시켰다. 당시 세계적으로 자유주의가 쇠퇴한 것처럼, 멕시코에서도 자유주의는 고전하고 있었다. 그러나 제2차 세계대전에서의 연합국 승리는 자유주의 민주주의가 약하고 시대에 뒤떨어졌다는 기존 주장을 반박하며, 그것이 실행 가능하고 심지어 강력한 체제임을 보여주었다. 전후 자유민주주의의 회복된 위신은 멕시코에도 영향을 주었다. **예수 레예스 에롤레스(Jesús Reyes Heroles, 1921–1985)**는 PRI의 정치가이자 이데올로그로, 19세기 자유주의를 멕시코 지배정당의 기반으로 재해석하려 했다. 국가 통합의 신화를 만들기 위해, 그는 1950년대 후반 다음과 같이 주장했다:

“자유주의적 이념은 민족적 이념과 얽혀 있다.”
“멕시코 자유주의에는 연속성이 존재하며, 이는 우리의 역사 각 단계를 형성한다.”

초기의 자유주의가 특권에 맞선 투쟁적 이념이었다면, 1980년대에는 정권에 의해 생기를 잃은 박제된 역사 한 장면에 불과했다.
그럼에도 문예지 《부엘타(Vuelta)》는 자유주의의 마지막 보루로 남았다. 노벨상 수상 시인이자 편집장이었던 옥타비오 파스는 이 잡지를 통해 1980~90년대 자유주의적 문제의식을 방어했다.《부엘타》는 전체주의와 사회주의를 비판하는 국제 기고문을 싣고, 멕시코 권위주의 정부도 비판하였다. 역사학자 엔리케 크라우세는 멕시코에 진정한 자유민주주의가 필요하다고 주장했다.

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자유주의의 고통

1990년대 초, ‘자유주의’라는 용어는 ‘신자유주의’로 변화하고 있었다. 1982~1988년 미겔 데 라 마드리드 대통령은 1983년 시장 개혁을 시작하였다. 그때부터 국가는 경제성장의 장애물, 시장 왜곡의 원인, 비효율적 자원 배분 주체로 간주되었다. 멕시코는 소련 공산주의 붕괴 이후 가속화된 세계적 조류에 편승하였다. 이는 국가의 역할 축소, 적자 감축, 국영기업 민영화, 경제 자유화를 목표로 한 개혁으로, 1990년대 ‘워싱턴 컨센서스’(1989년 경제학자 존 윌리엄슨이 명명)의 틀 안에서 진행되었다. 선진국에서는 이 개혁들이 민주정부에 의해 이루어진 반면, 멕시코와 칠레와 같은 나라들에서는 권위주의 체제 하에서 추진되었다. 비민주적 방식으로 추진된 개혁은 일부 비평가들에 의해 ‘권위주의적 자유주의’로 규정되었다. 1995년, 역사학자 **로렌소 메예르(Lorenzo Meyer)**는 다음과 같이 지적했다:

“미겔 데 라 마드리드 정부 하에서, 특히 1985년 이후,
시장을 국가지도력의 중심에 두려는 몇몇 젊은 경제학자들이,
전통적인 정치가들로부터 권력을 빼앗고 경제만 현대화하되
비민주적이고 전근대적인 정치 도구는 유지하며 완전히 활용하는 전략을 추진했다.
이것이 바로 '시장 권위주의'라 할 수 있다.”

개혁을 단행하고, 개혁에 필연적으로 따르는 반발을 통제하기 위해,

"소위 경제 신자유주의는 전통적 권위주의를 활용하고 의존했다.
그 두 축은 바로 무제한적 대통령 권력과 **국가-정당 체제(즉, 정치적 반자유주의)**였다."

 

그의 주장은 유효할 수 있다. 비민주적으로 단행된 경제개혁은 정치적 자유주의의 핵심 요소들과 충돌한다. 고전적 자유주의는 경제 이론이라기보다 정치 이념의 체계로 출발했기 때문이다. 어쩌면 비판자들이 상정하는 것보다, 테크노크라트들의 자유시장에 대한 이념적 헌신은 미약했을 수 있다. 많은 개혁자들은 시장 이데올로그가 아닌, 단순히 워싱턴 컨센서스의 조건을 수용한 실용주의자였을 뿐이다. 그들은 정치적 자유주의에 관심이 없었고, 실질적으론 자유주의자도 아니었다. 흥미롭게도, 1990년대 멕시코 테크노크라트들 중 누구도—예컨대 전 재무장관 프란시스코 힐 디아스, NAFTA 협상가 하이메 세라 푸체 등— 오늘날 자유주의 지식인이나 논객으로 활동하지 않는다. 그럼에도 테크노크라트들은 경제 현대화에 있어 매우 중요한 역할을 했다. 일부 비평가들은 그들이 지식인들보다 더 실질적으로 자유주의 프로그램을 실현했다고 주장한다. **엑토르 아길라르 카민(Héctor Aguilar Camín)**은 다음과 같이 말한다:

“멕시코 자유주의자들은 신자유주의 정부와의 관계를 정리해야 한다.
둘은 매우 밀접하게 연결되어 있으며, 나는 오히려 신자유주의자들이 정부 내의 행동하는 자유주의자라고 말하고 싶다.”[3]

그는 묻는다:

“우리는 신자유주의라 부르면서 자유화 조치의 중요성을 깎아내리고 있지 않은가?
개혁을 실행한 정부의 자유주의는 가짜이고, 비판적 거리를 유지한 지식인의 자유주의만이 진짜인가?
‘신자유주의’라는 낙인은 무엇을 의미하는가?
왜 정부의 신자유주의는 잘못이고, 지식인들의 자유주의는 옳은가?
사실 두 입장에는 깊은 교차점이 존재한다.”

‘사회적 자유주의’의 등장

흥미롭게도, **카를로스 살리나스 데 고르타리 대통령(1988~1994)**는 자신의 정부가 추진한 워싱턴 컨센서스적 개혁에 맞추어, 제도혁명당(PRI)의 이념을 현대화하려는 시도를 했다. 전통적으로 PRI의 이념은 **“혁명적 민족주의”**였으며, 이는 국가주의, 반제국주의 수사, 국영주의적 정책이 혼합된 것이었다. 하지만 이러한 담론은 살리나스 정부의 현대화 기조와 충돌했다. 예를 들어, 살리나스의 핵심 목표 중 하나는 미국‧캐나다와의 북미자유무역협정(NAFTA)을 체결하는 것이었기 때문에, 정부는 반미 정서를 버리고 미국을 ‘공동 번영을 위한 동반자’로 재해석할 필요가 있었다. 이에 따라, 살리나스 대통령은 ‘혁명적 민족주의’를 공식 이념에서 폐기하고, 대신 **‘사회적 자유주의(social liberalism)’**라는 새로운 이념을 제안했다. 이 새 이념은 **레예스 에롤레스(Reyes Heroles)**의 사상 일부를 다시 끌어왔다. 그는 멕시코 자유주의는 경제적 자유방임주의(laissez-faire)를 거부한 독특한 전통을 갖고 있다고 주장했으며, 이를 뒷받침하기 위해 **19세기의 비정통 자유주의자 퐁시아노 아리아가(Ponciano Arriaga)**를 인용했다.

하지만 아리아가는 멕시코 자유주의의 주류라기보다는 예외적 인물이었다. 다른 나라들과 마찬가지로, 멕시코의 대부분 자유주의자들은 자유무역 및 경제 자유를 강하게 지지했다. 그럼에도 불구하고, 살리나스는 아리아가와 레예스 에롤레스의 사상을 활용해 기존의 ‘신자유주의’와는 다른 자유주의를 내세우고자 했다. 그러나 사회적 자유주의는 매우 짧은 생명력을 가졌다. 1992년 PRI의 공식 이념으로 채택되었지만, 불과 몇 년 뒤인 1994년 말 에르네스토 세디요 대통령 취임 직후 발생한 경제위기로 인해 살리나스의 위신이 추락하자 함께 폐기되었다. 사회적 자유주의는 자유주의의 ‘공식적 백조의 노래’였다. 살리나스 정권과의 연관성으로 인해 자유주의는 PRI로부터 분리되었고, 그 순간부터 권위주의 정치를 정당화하기 위해 자유주의를 도구화하던 체제에서 해방되었다.
5년 뒤인 2000년, PRI는 75년 만에 처음으로 선거에서 패배했고, **국민행동당(PAN)**의 **비센테 폭스(Vicente Fox)**가 대통령이 되며, 구조개혁의 연속을 시도했지만 성공하지 못했다.

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자유주의의 재정립

PRI로부터 해방된 자유주의는 이후 다양한 이념 스펙트럼을 가진 지식인, 학자, 정치인들에 의해 다시 복원될 수 있는 공간을 갖게 되었다. 다만 복원된 자유주의는 역사적 신화나 왜곡된 전통이 아닌, 고전적 자유주의의 핵심 원칙들—법의 지배, 자유시장, 법 앞의 평등, 인권 존중—에 근거하여 민주화된 멕시코가 당면한 도전을 해결하는 데 적절한 사상으로 재정립되었다. 이렇게 해서 자유주의는 재창조되었다. 2018년, 새로운 세대의 자유주의자들은 로페스 오브라도르 대통령이 이끄는 잠재적으로 반자유주의적인 정부에 직면하게 되었다. 자유주의자들은 이 과업을 감당해낼 수 있을까?

 

어떠한 중요한 교육 개혁도 언젠가는 반드시 교사들을 거쳐야 하며, 교사의 정체성에 크든 작든 변화를 요구하게 마련이다. 멕시코의 현재 교육 개혁 물결도 이 규칙의 예외는 아니다. 실제로 2013년에 통과된 교육 입법은 교사와 그들의 업무를 주요 대상으로 삼은 것처럼 보인다—그들의 임용 조건에서부터 지속적인 평가, 재계약 및/또는 승진, 그리고 학교 차원의 교육 실현을 위한 책임(즉, 결정권의 학교 단위 분권화)에 이르기까지. 따라서 2013년 개혁은 교사 정체성의 변화를 통해 교육 개혁을 추진(또는 강제)하려는 시도로 이해할 수 있다. **Gil (2013)**은 멕시코 교육 시스템을 낡고 파손된 버스가 비탈지고 움푹 팬 길을 달리는 모습에 비유하며,
현 교육 개혁을 오로지 운전사(즉, 교사)의 수리만으로 교육을 ‘고치려는’ 시도라고 비판한다. 이 비유는 교육 개선의 무게를 거의 전적으로 교사에게 지우는 개혁의 제한적 시야를 날카롭게 꼬집는다. 개혁 시도는 무관심하고 무책임한 교사라는 풍자적 이미지를 대상으로 삼으며, 노조의 역사적 권력에 의해 보호받아온 이 교사상을 제거하고, 개인적 성과를 기반으로 체제에 잔류할 수 있는 역동적이고 책임감 있는 교사로 대체하고자 한다 (Muñoz, 2008; Bensusán & Tapia, 2013; Blanco, 2013). 전통적으로 정부와 교사 간의 노동 관계는 **멕시코 교사노동자국가노조(SNTE)**에 의해 조율되어 왔으며, 이는 교사 대표 자격을 독점적으로 보장하는 법적 구조에 기반하고 있다. **Muñoz (2008)**는 PRI 정부와 SNTE 간 관계를 상호 이익에 기반한 협약으로 묘사한다. 즉, 정부는 선거 지원과 제한된 정책 반대를 대가로 교육 통제권 일부를 SNTE에 위임하였다.
Muñoz에 따르면,

“노조의 권력은 행정권력과 혼동될 정도였으며” (2008, p.389; Santibáñez, 2008도 참조),
이 권력은 중요한 관료직과 행정 과정들이 노조 간부들에 의해 수행되도록 하는 메커니즘을 통해 행사되었다.
다른 연구자들은 SNTE의 이런 역할을 **교육 체계에 대한 ‘식민화(colonization)’**로 묘사한다 (Street, 1992).

 

역사적으로, PRI와 SNTE의 유착은 각자의 권력 기반을 공고히 했지만, 그 대가로 거시적·미시적 수준의 민주성과 투명성은 지속적으로 희생되었다. 교사들은 고용 안정과 수입 증가를 얻었지만, 그 대신 자신들의 전문적 영역 내 민주주의와 국가에 대한 책무성은 후퇴했다. 대신 그 자리를 차지한 것은 SNTE의 문화와 관행에 대한 충성이었다. 이러한 문화와 관행이 헤게모니적이라고 볼 수는 있지만, 모든 교사들이 이를 따르지는 않았으며, SNTE의 비민주적 특성에 반대하는 교사운동과 분파가 여러 차례 등장했다.
그중 가장 중요한 것이 바로 **전국교육노동자조정위원회(CNTE)**로, 이는 멕시코의 몇몇 주에서 상당한 영향력을 행사하고 있다.
이러한 긴장관계는 교사 집단을 정치적으로 동질적인 집단으로 간주할 수 없게 만들지만, 동시에 이 모든 긴장이 SNTE와 정부 간 포괄적 협약 구조 안에서 유지되고 있음도 사실이다 (Muñoz, 2008).

 

교사 정체성의 해체와 개별 평가로의 전환

역사적으로 멕시코에서 개별 교사의 경험과 목소리는 국가의 코르포라티즘 정치 체제 안에서 흡수·종속되어 왔으며, 교직은 정부와 노조 사이의 줄다리기 속에 끼어 다수의 교사를 일괄적으로 정렬시키는 복잡한 주고받기의 틀 속에서 기능해왔다. 이런 맥락에서, 2013년 개혁이 교사의 집합적 정체성을 해체하고, 노동관계를 개별화된 평가로 전환하려는 움직임은 패러다임 전환으로 볼 수 있다. **Bracho와 Zorrilla (2015)**는 2013년 개혁은 단순한 기술적·기능적·구조적 변화 그 이상이라고 지적하며,
이를 다음과 같이 정의한다:

"**제도 개혁(institutional reform)**은 개인의 행위 방식뿐만 아니라 조직 내·외적 상호작용 패턴을 변화시키는 새로운 규칙의 틀을 구축하는 과정이다."
공공 부문에서는 구조와 기능 변화가 법적·규범적 수단으로 이루어지지만,
가치와 행동의 변화는 시간의 흐름과 **지능적인 조율(management)**이 필요하다 (p. 35).

 

이러한 ‘제도 개혁’이 거시정치적 의도에서 SNTE가 장악해온 교육 시스템의 통제권을 국가가 되찾는 시도라면, 이 거시 변화는 개별 교사의 고용 안정성이라는 미시적 수준에까지 영향을 미친다. 전통적으로 멕시코 교사의 고용 안정성은 국가와의 법적으로 보장된 관계에 기반해 있었고, 이는 교사 노조의 권력에 의해 중재되었다. 그러나 현 개혁은 이러한 계약적 체계를 약화시키고, 성과 기반 고용 안정성 체계로 이동하고자 한다. 즉, 성과가 좋으면 고용 유지 및 승진, 성과가 나쁘면 처벌과 신규 교사의 경우 해고 가능성까지 시사된다. 이러한 새로운 고용 기준은 **『교직전문서비스 일반법(Ley General del Servicio Profesional Docente)』(INEE, 2015)**에 명시되어 있다. 이 법은 Bracho와 Zorrilla가 언급한 ‘제도 개혁’의 법적 틀을 제공하며, 교사 간, 그리고 교사와 국가 간 관계를 새롭게 재정의하고자 한다.

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신자유주의 교육 개혁의 성격

교사를 국가의 ‘신뢰받는’ 부속기관에서 개인 성과로 효용을 증명해야 하는 독립적 주체로 재편성하는 것은 전형적인 신자유주의 교육 개혁의 특징에 부합한다 (Ball, 2003). 이러한 개혁은 전반적으로 **“공공부문을 민간부문의 방식, 문화, 윤리체계에 맞춰 정렬시키려는 시도”**이며, 그 결과 공공부문의 고유성이 약화된다 (p. 216). 이 정렬의 핵심은 OECD(1995)가 말하는 **“분권화된 환경(devolved environment)”**의 창출이다. 이 새로운 환경에서는 중앙 행정기관이 미시적으로 관리하는 것이 아니라 전체적인 틀을 설정하는 방향으로 역할이 전환되어야 하며, 양측의 태도와 행동 변화가 요구된다 (OECD 1995, p. 74). Ball은 이러한 변화를 지탱하는 핵심 요소로 **“모니터링 시스템”**과 **“정보 생산”**을 꼽는다 (Ball, 2003, p. 216). 멕시코의 현 개혁도 모니터링 체계 강화, 정보 생산, 행정·교육과정 권한의 학교 이양에 기반하고 있다 (INEE, 2015).

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전 세계 교육 개혁의 흐름과 멕시코

전 세계적으로 신자유주의는 책임과 책무의 초점을 국가에서 시민에게 전가해 왔으며, 교육 분야도 예외는 아니다. **Moore (2012)**는 ‘문제 집단’으로 규정된 교사와 노조를 타깃으로 삼는 것이 세계 교육 개혁 담론의 핵심이라고 지적한다.

이 개혁 물결은 **“정책 유행(policy epidemic)”**처럼 퍼졌으며 (Levin, 1998), 세 가지 연동된 정책 기술, 즉 **시장(market), 관리주의(managerialism), 성과주의(performativity)**를 통해 구체화된다 (Ball, 2003, p. 215). 이 ‘정책 유행’에 휘말린 교사들은 지표와 평가에 반응하도록 자기 자신을 조직해야 하며, 개인적 신념과 소명을 잠시 제쳐두고, ‘계산적 존재’로 살아가야 한다. 새로운 성과주의 노동자는 **‘잡다한 자기’, ‘기업가적 자기’, 탁월함에 대한 열정을 지닌 존재’**로 재구성된다 (ibid.). 멕시코의 경우, 2013년 입법은 최소한 담론 수준에서는, 교사의 생존 욕구(고용 안정성)를 직업적 탁월성과 기업가적 열정으로 전환하려는 시도로 볼 수 있다. 즉, 그들이 살아남기 위해 치러야 하는 ‘계산의 존재’란, 단지 전문성 개발뿐 아니라 생존을 위한 계산까지 포함한다.

 

참고: Education rEform in mExico: nEo-libEralism, “schizophrEnia” and thE Ethical challEngE within thE agEndas for Educational changE- Charles Stephen Keck

 

 

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1. 교육을 통한 자유주의 실현

후아레스는 모든 시민이 법 앞에 평등해야 한다는 자유주의 원칙을 실현하기 위해 교육을 중시했습니다.
그는 자신이 겪었던 빈곤과 차별의 경험을 바탕으로, 교육이야말로 원주민을 비롯한 하층민이 근대 국민으로 성장하는 유일한 수단이라고 여겼습니다.

“모든 인간이 자유를 누리기 위해서는 억압의 구조를 없애야 하며, 교육은 이를 가능케 하는 열쇠”라고 보았습니다자유주의와 후아레스의 교육개혁.

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 2. 교육 개혁의 실천

◾ 오아하카 주지사 시절 (1848~1852)

• 후아레스는 시골 지역에 50개의 학교를 설립하고 초등 교육 확산을 추진했습니다.
• 교육을 통해 원주민에게 자유주의 가치(자유·책임·사유재산 등)를 주입하고자 했습니다자유주의와 후아레스의 교육개혁.

◾ 대통령 시절 (특히 1867년 이후)

• 초등교육의 무상화 및 의무화 법률 제정: 인구 500명 이상인 마을은 반드시 초등학교를 갖추도록 하였습니다.
• 기초 과학과 실용 교육 확대: 단순한 문해 교육을 넘어 자유주의 시민 양성을 위한 교육 개편이 이루어졌습니다자유주의와 후아레스의 교육개혁.
• 교육개혁위원회 설치: 콩트의 실증주의에 영향을 받은 개혁적 위원회를 구성하여 국가 교육 체계를 재정비하였습니다.

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 3. 교육을 통한 원주민 통합 전략

• 후아레스는 **원주민 공동체의 전통적 질서(공유지, 종교결사체 등)**가 자유주의와 자본주의 발전에 장애가 된다고 보았습니다.
• 그러나 그는 원주민을 열등하되 변화 가능한 존재로 보았고, 교육을 통해 국민으로 통합하고자 했습니다.
• “종족으로서의 원주민은 식민시대의 유산이지만, 개인으로서의 원주민은 교육을 통해 시민이 될 수 있다”고 보았습니다자유주의와 후아레스의 교육개혁.

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 4. 기존 질서와의 충돌

• 후아레스는 교회와 군대, 원주민 공동체를 특권집단으로 간주하고, 이들의 교육·사법·재산 특권을 철폐했습니다.
• 특히 교회의 교육권 독점에 맞서 세속 국가의 교육 체계를 강화하려 했으며, **자유주의 헌법(1857년)**에 교육 평등의 원칙이 포함되도록 적극 지지했습니다자유주의와 후아레스의 교육개혁.

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 5. 평가와 의의

• 후아레스의 교육 정책은 단순한 문해율 개선을 넘어서, 자유주의 국가 건설과 국민 형성을 위한 정치 전략이었습니다.
• 그는 교육을 통해 원주민을 국민으로 포섭하려 한 통합적 자유주의자였으며, 멕시코 자유주의의 사회통합 전략의 전형을 보여주는 인물입니다.

참고: 대개혁시대(La Reforma)의 자유주의와 원주민 -베니토 후아레스(Benito Juárez)를 중심으로