라틴아메리카 지방정부 주지사의 국가정책에서의 역할

지역 행위자, 주지사, 지역 정당 지도자의 국가 정책결정 과정에서의 역할

이 장에서는 라틴아메리카 민주주의 국가들에서 지역 행위자들—특히 주지사와 지역 정당 지도자들이—국가 정책결정 과정에서 어떤 역할을 수행하는지를 평가한다. 특히 주지사가 국가 차원에서 영향을 행사할 수 있게 하는 제도적 결정 요인들과, 그 영향력이 어떠한 형태의 정책결정 과정을 낳는지에 주목한다.

이 지역에서 최근 일어난 분권화 경향에 관한 방대한 문헌이 존재한다(Gibson, 2004; Montero and Samuels, 2004; O’Neill, 2003, 2005). 이러한 문헌 대부분은 분권화의 결정 요인이나 교육·보건 등 분권화된 정책에 대한 영향에 초점을 맞추어 왔다. 연방주의와 정치 체제 간의 관계, 연방주의와 재정·경제 성과 간의 관계에 대한 이론적이고 비교적인 연구도 존재한다(Rodden, 2004, 2006; Weingast, 2005). 하지만 지역 행위자들이 국가 정책결정 과정에서 수행하는 역할의 비교적 결정 요인과 그 효과에 대한 연구는 상대적으로 적었다. 아르헨티나의 정치 체제와 재정 연방주의에 관한 최근 문헌은 예외적인 사례이다(Jones et al., 2001, 2002; Spiller and Tommasi, 2003, 2007). 브라질 정치에 관한 문헌도 주지사들의 영향력과 그 영향력의 행사 방식에 대해 흥미로운 논의를 제공해왔다(Samuels and Mainwaring, 2004; Alston et al., 2008). 이 장은 이러한 기존 이론 및 실증 연구를 활용하여 라틴아메리카 지역 주지사들의 역할에 대한 비교연구를 제시하고자 한다.

이 지역 전반에서 지역 당국의 역할과 영향력은 극적으로 다르다. 아르헨티나에서는 주지사들이 매우 강력한 행위자들로, 자신들의 주 출신 입법 대표단에 영향을 미치고 대통령과의 협상을 통해 의회 표를 예산이나 자원과 맞바꾸는 역할을 한다. 그 결과, 정책결정 과정은 불안정하고 분절되며, 특히 재정 성과에 부정적인 영향을 초래했다. 브라질, 멕시코, 베네수엘라에서도 경우에 따라 주지사들이 주요한 역할을 해왔으며, 때로는 국가의 재정 안정성에 부정적인 결과를 낳았다. 반면, 특정 시기에는 주지사들이 국가 정책 설계 및 승인에 거의 관여하지 않기도 했다. 칠레나 우루과이처럼 지역 당국이 국가 정책무대에서 특별한 역할을 하지 않는 국가들도 있다. 이러한 시공간적 변화를 어떻게 설명할 수 있을까? 주지사들은 국가 정책게임에서 어떤 동기를 가지는가? 그들은 어떻게 참여하는가? 이 장은 이러한 질문들에 라틴아메리카 지역의 맥락 속에서 답하고자 한다.

이 장은 특정한 조건하에서 주지사들이 정책결정 과정에 부정적인 영향을 끼칠 수 있는 왜곡된 유인을 가질 수 있음을 보여준다. 특히, 제도적 틀이 공동자원 문제(commmons problem)—즉, 지역 유권자에게 혜택을 주기 위해 중앙에서 과도한 자원을 끌어오려는 유인—를 효과적으로 해결하지 못하는 경우, 주지사들의 광범위한 영향력은 장기적 협력이 부족하고 정책의 변동성이 큰 정치 체제를 초래할 수 있다. 더 나아가, 강력한 주지사들은 정당 체제의 국가화 수준을 약화시키고, 분절적이고 불안정한 정당 체제를 유도할 수 있다(Leiras, 2006).

이 연구는 국가 정책결정 과정에서 주지사가 어떤 역할을 수행하는지는 각국의 제도적 구성에 크게 좌우된다고 주장한다. 핵심적인 제도적 결정요인은 다음과 같다: 지역 당국의 선출 방식, 연방 혹은 단일국가 형태의 헌법 구조, 재정 연방제의 구성, 그리고 선거 제도 및 정당 구조. 주지사들이 다음의 조건을 만족하는 경우, 그들의 국가 차원에서의 영향력은 비교적 낮다: 대통령이 임명한 경우, 단일국가 구조에 속해 있고 지역 의회가 존재하지 않으며, 지출의 분권화 수준이 낮고 수직적 재정불균형이 적은 경우, 대통령 후광효과(coattails)가 강하고 정당이 국가적으로 조직된 경우. 그러나 개별 제도적 요소들의 효과는 상호작용에 따라 달라질 수 있으므로, 주지사의 구체적 역할을 이해하기 위해서는 전체적인 제도적 맥락을 분석해야 한다.

 

지역 당국과 국가 정책결정 과정

이 절은 지방 당국, 특히 주지사들이 국가 정책 무대에서 어떤 역할을 수행하는지, 그리고 그들의 참여가 정책결정 게임에 어떤 변화를 가져오는지를 탐색한다. 특히 주지사와 대통령 간의 입법 및 재정 분야에서의 상호작용을 중심으로, 지방 행위자들의 유인 구조와 역량을 분석한다.

어떤 경우에는 주지사들이 입법 논의와 승인 과정에 상당한 영향력을 행사할 유인과 역량을 지닌다. 반면, 다른 경우에는 그러한 동기나 영향력을 갖지 못한다. 이러한 상반된 결과를 낳는 제도적 기반은 다음 절에서 논의된다.

지방 당국을 선거를 통해 선출하는 정치적 분권화는 민주적 거버넌스와 공공서비스의 효율적 제공에 긍정적인 효과를 유도할 수 있다. 그 밖에도, 분권화는 의사결정을 시민에게 더욱 가깝게 가져가고, 책무성을 향상시키며, 지역 간 혁신과 경쟁을 촉진하고, 이질적인 사회에서 유연하고 맞춤화된 정책을 가능하게 한다는 이점이 있다. 게다가 특정 조건 하에서 연방주의는 정부의 재산권 보호에 대한 신뢰를 높이는 효과적인 메커니즘이 될 수 있다. 이는 국가 당국이 투자자들의 자산을 수용하거나 침해할 수 있는 권한을 제한함으로써 시장 발전에 기여할 수 있다는 의미다. 예를 들어, 미국의 경우 주 정부는 상당한 정책 자율권을 갖고 있으며, “시장 보존적 연방주의(market-preserving federalism)”는 미국이 예외적인 경제 성장 기록을 달성할 수 있었던 핵심 제도적 기반 중 하나로 간주된다(Weingast, 2005). 그러나 주목할 점은 미국 주지사들이 지역 정책에서 상당한 권한을 갖고 있음에도 불구하고, 국가 정책결정에는 제한적인 역할만 수행한다는 것이다.

직선으로 선출된 주지사를 갖는 것은 많은 잠재적 이점을 지니지만, 특정한 조건에서는 이들이 국가 정책결정에 영향을 미치는 방식이 비협조적이고 비조정적인 결과를 초래할 수 있다. 선출된 주지사들은 자신들의 지역을 위한 자원과 혜택을 확보하려는 유인을 가지며, 이는 복지 극대화 관점에서의 국가정책과 충돌할 수 있다. 결과적으로, 정치 제도가 적절한 유인을 제공하지 않거나, 지방 권력에 효과적인 제약을 가하지 못할 경우, 주지사들은 국가 정책결정에 해로운 영향을 미칠 수 있다.

라틴아메리카의 정책결정 과정은 특히 정책 설계 및 승인 단계에서 대통령과 입법부라는 두 주요 행위자에 의해 중심적으로 운영된다. 라틴아메리카 모든 국가는 대통령제를 채택하고 있으며, 대통령은 국가 정책결정에서 중심적인 역할을 한다. 대통령은 일반적으로 국민 다수의 직접 선거에 의해 선출되며, 거시경제 정책과 같은 국가 정책의 효과성에 대한 책임을 진다. 물론 제도적 환경은 대통령에게도 왜곡된 유인을 제공할 수 있다(예: 정치적 재정주기 유도). 하지만 일반적으로 대통령은 주지사와 달리 전체 국가를 고려하는 유인을 가지며, 더 많은 재정을 중앙에 집중시켜 자신의 목표를 달성하고자 한다. 또한 대통령은 자신이 주도하는 정책이 입법부를 통과하길 원하며, 국가 재정 제약을 내재화하고, 국가 및 지역 정책 간의 일관성을 중시하며, 정책의 효과적인 집행을 추구한다. 그러나 대통령 또한 때때로 정치적으로 부담이 되는 책임을 지방 정부에 전가하고, 이에 상응하는 자원을 제공하지 않음으로써 지역 정부에 부담을 떠넘기려는 유인을 가질 수도 있다.

다음 절에서 보여지듯, 국가 입법자의 유인은 선거 제도와 정당 시스템에 크게 좌우된다. 지방 당국이 입법자에게 영향을 미칠 수 있는 경우, 이들은 국가 정책결정에서 강력한 수단을 가지게 된다. 특정 제도적 틀에서는 주지사가 입법자의 정치 경력에 상당한 영향을 미칠 수 있다. 그 결과, 대통령이나 국가 정당 지도자들이 개혁 법안을 통과시키기 위해 지역 당국과 협상할 필요가 생긴다.

대통령과 입법자들처럼, 지역 당국도 자신들의 정치 경력을 발전시키기 위해 필요한 모든 일을 하려는 유인을 가진다. 이들이 어떻게 행동하는지는 제도적 세부사항에 따라 달라진다. 예를 들어, 주지사가 선출직인지 대통령이 임명하는지에 따라 달라진다. 대통령과 달리 선출된 지역 당국은 지역 문제에 집중한다. 그 결과, 주지사를 직접 선출하는 것은 지역 정부가 지역 유권자에 대해 더욱 책임을 지도록 만들며, 연방 차원의 경쟁과 정책 혁신을 촉진할 수 있다.

그러나 지역 정부가 선출직으로 구성되어 있더라도, 제도적 틀이 이들에게 국가 목표를 내재화하도록 유인하거나 제약을 걸지 않는다면, 주지사들은 자원을 확보하고 정치 경력을 강화하기 위해 국가 차원의 바람직한 정책목표를 희생시킬 유인을 가지게 된다. 예를 들어, 주지사들은 중앙정부가 거둬들인 세수를 자신들의 지출에 사용하는 정치적 이익은 얻되, 이 세수를 징수하는 데 따르는 정치적 비용은 지지 않기를 원한다. 이러한 국가 예산 제약의 비내재화는 주지사들이 공동자원을 과도하게 사용하는 유인을 발생시킨다. 게다가 재정적 어려움에 처한 경우, 주지사들은 중앙정부에 구제금융(bailout)을 압박할 수 있다. 특정 지역의 디폴트(채무불이행)는 국가 정부에도 비용이 되기 때문에, 중앙정부는 해당 주를 구제하지 않겠다는 신뢰할 수 있는 약속을 하기 어렵다. 이로 인해 재정 운용의 제약이 느슨해지고, 이는 지역 차원의 재정 낭비로 이어질 수 있다. 이러한 재정적 공동자원 문제 외에도, 주지사와 국가 행정부 간의 협상은 특히 정책 실행 단계에서 정책 조정을 어렵게 만든다.

 

재정 공동자원 문제를 악화시키는 핵심 변수는 지역 정부가 지출에 필요한 자원을 중앙정부에 얼마나 의존하느냐 하는 정도다. 즉, 지역의 지출 규모와 자체 수입 간의 차이를 의미하는 ‘수직적 재정불균형(Vertical Imbalance)’이 클수록, 지역 행위자들이 국가 정책결정에 개입하려는 유인은 더욱 강해진다. 아르헨티나와 미국은 둘 다 고도로 분권화된 연방 국가이지만, 이 점에서 결정적으로 다르다. 미국 주지사들은 주(州) 차원에서 부과하는 세금으로 예산을 충당하며, 재정적자에 대한 제약도 강하다. 반면 아르헨티나 주지사들은 지출 대부분을 중앙정부에서 이전받은 자금으로 충당하며, 재정 제약은 느슨하다. 그 결과, 아르헨티나 주지사들의 주요 활동 중 하나는 이른바 ‘재정 연방 게임(fiscal federal game)’에 참여하는 것이다. 반면 미국 주지사들은 주 차원에서 재정 자원을 개발하는 데 주력한다.

설령 주지사들이 자신들의 지역 유권자들의 이익을 충실히 대변한다고 하더라도, 높은 수직적 재정불균형과 왜곡된 연방 재정 구조가 결합되면 재정 공동자원 문제가 발생할 수 있다. 지역 유권자들은 주지사가 중앙에서 가능한 많은 자원을 가져오길 바라면서도, 그에 대한 세금은 최소화되길 원한다. 또한 유권자들은 자신들의 이해관계에 반하는 국가 개혁을 주지사가 거부해주길 원할 수 있다. 만약 제도적 틀이 주지사에게 거부권(veto power)을 부여한다면, 그들은 전체 국민의 복지에 도움이 되는 국가 개혁을 저지할 수 있다. 따라서 적절한 유인 구조 없이 단지 지역 차원의 민주주의만 강화하는 것으로는 정책 조정 문제를 해결할 수 없다.

이러한 조정의 어려움은 주지사가 자신의 지역에서 경쟁자가 거의 없고, 권력을 유지함으로써 높은 지대(rent)를 확보할 수 있는 경우 더욱 심화된다. 이런 경우, 주지사의 왜곡된 국가 정치 참여는 오히려 그들의 지역 권력 기반을 더욱 강화하는 결과를 낳는다. 아르헨티나는 이런 사례에 해당한다. 이곳의 주지사들은 국가 재정 협상을 통해 지역 권력을 강화하고, 이 지역 지배력을 바탕으로 국회의원 후보 지명과 정치 경력까지 통제한다(Ardanaz, Leiras, and Tommasi, 2009).

정치 경력을 확장하기 위해, 주지사들은 자신의 선호 정책을 실행하고 지역 유권자의 지지를 확보할 수 있는 재정 자원을 원한다. 동시에, 지역 선거에서 승리하기 위해 중앙정부의 정치적 지원이 필요할 수도 있다. 따라서 선거 제도와 정당 구조는 주지사들이 얼마나 국가 지도자의 비용을 내재화하는지에 영향을 미친다. 독일과 같은 잘 작동하는 연방제 국가에서는 강력하고 규율 있는 정당이 이 역할을 수행한다. 예컨대, 인기가 있는 대통령과 같은 정당 소속인 주지사는 당 노선을 이탈할 경우 선거에서 불이익을 받을 수 있다. 또, 같은 정당 소속 주지사가 비협조적으로 행동하여 국가 정책이 실패하면, 그로 인해 당의 이미지가 훼손되고, 이는 곧 그 주지사의 선거 지원에도 부정적 영향을 미칠 수 있다(Wibbels, 2005).

앞서 말했듯이, 주지사들은 중앙에서 가능한 많은 자원을 확보하거나 자신이 반대하는 법안의 통과를 막으려는 유인을 가질 수 있다. 하지만 이러한 유인을 실행할 수 있는 역량(capacity)은 별개의 문제다. 이 역량은 주지사가 의회나 대통령에 대해 얼마나 영향력을 행사할 수 있는가에 따라 결정된다. 만약 제도와 기타 요인이 주지사에게 입법자에 대한 영향력을 부여한다면, 주지사는 입법 의제를 주도하거나 연방 법률의 승인 자체를 저지할 수 있는 강력한 능력을 갖게 된다. 예를 들어, 주지사가 의원의 재선 후보 지명이나 정치 경력에 영향을 미칠 수 있다면, 그들은 입법 결정에 상당한 영향을 미칠 수 있다. 그 결과, 입법 활동은 국가 정당 지도자나 대통령의 정책보다는 지역 당국의 이해관계를 반영하게 된다.

주지사들은 자신이 통제하는 지역 의원들의 표를 대통령이나 국가 정당 지도자와 협상하여, 재정 자원이나 정치적 이익을 얻는 방식으로 거래한다. 만약 정책개혁을 위해 필요한 의회의 과반수를 확보하는 과정이 이러한 ‘표와 자원의 교환’에 기반한다면, 국가의 정책결정 과정은 거대한 공동자원 문제로 전락할 수 있다.

국회에서의 입법 과정이 주지사에 의해, 특히 지역 대표단 통제를 통해 영향받을 수 있다면, 입법의 거래 비용도 상당히 증가할 수 있다. 이런 시나리오는 칠레, 코스타리카, 우루과이(또는 1989년 이전의 베네수엘라)처럼 소수의 국가 정당 지도자들이 의회 대표단을 통제하는 반복 협상 방식과 비교해보면 명확하다. 후자의 경우, 행위자 수가 적고 전체 국가 차원의 유인을 내재화하기 때문에, 연방 차원의 협조적 정책결정 가능성이 훨씬 높아진다.

반대로, 주지사가 입법 대표단을 통제하는 구조는 미국처럼 개별 입법자들과 분산된 방식으로 협상이 이루어지는 구조와도 다르다. 미국에서는 정당이 약하다고 해도 주지사가 영향력을 행사하지 못하는데, 이는 국가 정당 지도자나 주지사 모두 후보자 지명을 통제하지 않기 때문이다.

‘표와 자원의 거래’의 성격을 이해하기 위해 베네수엘라의 사례를 보자. 1989년 이전에는 주지사들이 대통령에 의해 임명되었고, 국회 대표단은 국가 지도자들이 철저히 통제하였다. 이 시기에는 주지사가 입법에 영향을 끼치지 못했고, 재정 협상도 지역 공동자원 문제가 발생하지 않았다. 반면, 1990년대에는 주지사가 직선으로 선출되었고, 정당 지도자들의 후보 통제력이 약화되면서, 재정 개혁은 주지사들과의 협상 없이 이루어질 수 없게 되었다. 결국 국가의 재정 적자를 줄이기 위한 개혁 법안을 통과시키려면, 동시에 지방 정부에 대한 재정 이전도 증가시켜야 했고, 이는 개혁의 효과를 일부 상쇄했다.

비슷하게, 브라질에서도 1980년대에 주지사들은 입법 과정에서 상당한 영향력을 행사하며, 재정 개혁을 저지하고 연방정부의 구제금융을 기대하며 차입을 늘려 거시경제 불안을 초래했다. 하지만 1990년대에는 주지사의 영향력을 제한하는 제도 개혁이 이루어졌고, 그로 인해 재정 낭비가 줄어들었다. 반면 아르헨티나에서는 1990년대 내내 주지사들이 입법 과정을 장악하면서 재정 적자 통제를 위한 합의를 어렵게 만들었고, 이는 결국 거시경제 위기로 이어졌다.

또한 주지사들은 대통령과의 직접 협상에서 또 다른 협상 수단을 가질 수 있다. 예컨대, 특정 정책 분야에서 독자적 정책결정권을 가질 경우(특히 연방국가에서), 또는 중앙정부가 주도하는 사회정책의 실행을 방해할 수 있을 경우, 혹은 지역 차원의 재정이나 통화정책 권한을 남용하여 국가 경제 안정성을 위협할 경우 등이다.

결국, 대통령은 주지사들로부터 법안 승인에 필요한 지지, 정책 일관성, 효과성, 재정 책임 등을 기대한다. 그리고 지역 지도자들이 의회에서 표를 제공하거나 철회할 수 있고, 국가 정책 집행을 협조하거나 방해할 수 있으며, 거시경제 안정성 유지에 협조하거나 그렇지 않을 수 있는 만큼, 대통령과 국가 정당 지도자들은 그 대가로 자원과 정치적 기회를 제공해야 할 수도 있다.

 

국가 정책결정 과정에서 지역 당국의 역할을 결정하는 제도적 기반

정치 제도가 정책결정 과정과 그 정책 결과에 어떤 영향을 미치는지를 다룬 문헌은 점차 증가하고 있다(Haggard and McCubbins, 2001; Stepan, 2004b; Spiller and Tommasi, 2007; Stein et al., 2008 참조). 본 절에서는 각국의 제도적 틀이 다른 요인들과 어떻게 상호작용하여, 지역 당국이 국가 정책결정 과정에서 다양한 역할을 하게 되는지를 살펴본다.

정치 제도와 정당 체제 구조는 지역 당국이 국가 차원에서 어떤 역할을 수행하게 되는지를 결정짓는 근본적인 요인들이다. 이들은 지역 행위자의 유인, 역량, 기회를 형성하고, 이들이 지닌 상대적 협상력도 결정한다. 또한, 제도와 정당 구조는 지역정부 존재로 인해 발생하는 실질적인 거부권 지점(veto point)의 수, 그리고 국가와 지역 당국 간 협력 수준을 결정짓는다(Stepan, 2004a, 2004b; Spiller, Stein, and Tommasi, 2008).

가장 두드러진 제도적·정당 관련 변수로는 다음과 같은 요소들이 있다: 지역 당국의 선출 방식, 연방 헌정 구조(지역 기반의 양원제 포함), 불균형 대표성(malapportionment)의 존재 여부, 연방 재정 체계, 선거제도 및 정당 체제. 대통령의 권한과 입법부 내부 구조 같은 다른 요인들도 일정 부분 영향을 미칠 수 있다.

이러한 제도적·구조적 변수들은 독립적으로 작동하지 않는다. 특정 제도의 효과는 전체 제도적 맥락에 따라 달라질 수 있으며, 때로는 정반대의 효과를 낳기도 한다. 예컨대, 국회의원을 폐쇄형 정당명부 비례대표제로 선출하는 경우, 주지사가 선출직인지 아닌지에 따라 완전히 다른 효과가 나타난다. 만약 주지사가 임명되는 구조라면(1989년 이전의 베네수엘라처럼), 이러한 선거제도는 국가 정당 지도자의 권한을 강화시킨다. 반면, 주지사가 선출직이라면(아르헨티나처럼), 정당 내 주지사의 영향력이 오히려 강화된다. 마찬가지로, 주지사가 선출된다는 사실은 선거제도가 다수대표 단일선거구제(미국처럼)인지 폐쇄형 비례대표제(아르헨티나처럼)인지에 따라 다른 효과를 낳는다.

이 장에서는 민주주의 정치체제에 초점을 두고 있지만, 정권 유형이 지역 지도자의 역할에 영향을 미친다는 점도 중요하다. 권위주의적 혹은 반권위주의적 체제는 일반적으로 권력의 중앙집중과 지역 권력의 억제를 특징으로 한다. 아르헨티나와 브라질의 군사정권, 그리고 페론(아르헨티나), 후지모리(페루), 차베스(베네수엘라), PRI(멕시코) 같은 선출된 패권 정권들도 일정 부분 정치 권력을 중앙으로 재집중시킨 바 있다. 예외적으로 브라질과 멕시코에서는 지방 차원의 경쟁적 선거를 통해 민주주의로의 전환이 시작되었고, 이는 정책결정 게임 자체를 상당히 변화시켰다(Ochoa-Reza, 2004; Samuels, 2004).

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지역 당국의 선출 방식

주지사를 선출하는 방식에는 크게 두 가지가 있다: 국민에 의한 직접 선거와 대통령에 의한 임명. 주지사가 선거로 선출될 경우, 국가 정책결정 과정에서 보다 중요한 역할을 수행하려는 유인과 도구를 갖게 된다. 경쟁적으로 선출된 주지사들은 자신의 지역구 유권자들에게 응답하려는 유인을 가지며, 그 결과 국가적 목표보다 지역의 이해를 우선시하게 된다. 반면, 지역 당국이 대통령에 의해 임명되고 해임되는 구조에서는, 이들은 대통령의 대리인(agent)처럼 행동할 유인을 갖는다.

일반적으로, 일단 선출되면 지역 당국은 강력한 지역 지지 기반을 확보하게 되며, 민주주의 체제 하에서 정치 권력을 다시 중앙으로 집중시키는 것이 상대적으로 더 큰 비용을 요구하게 된다. 그러나 위에서 언급한 지역 사례들과 러시아의 푸틴 사례에서 볼 수 있듯이, 반민주적 체제에서도 주지사의 국가 정책 무대에서의 영향력을 상당히 제한할 수 있다.

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연방 헌정 구조(및 지역 기반 양원제)

일반적으로, 주지사들은 공식적으로 연방국가인 경우 더 큰 역할을 수행한다. 그러나 형식적으로 연방 헌법을 채택하고 있다고 해서 반드시 지역 정치 권력이 존재하거나 영향력이 있는 것은 아니다. 연방의 효과는 주지사가 선출되고, 지역 대표성을 갖는 양원제가 존재하는 등 연방 구조의 핵심 요소들이 제대로 작동할 때에만 현실화된다.

제도와 정당 구조가 지역 지도자들이 영향력을 행사할 수 있도록 유인과 기회를 부여하는 경우, 헌법이 연방제인지 여부와 무관하게 주지사들은 강력한 행위자가 될 수 있다. 예컨대 중국처럼 연방도 아니고 민주주의도 아닌 국가에서도 지난 20년간 지역 정부가 상당한 권한을 행사해왔다. 반면, 멕시코와 베네수엘라처럼 형식적으로 연방국가이지만, 주지사들이 경쟁적으로 선출되기 전까지는 실질적 권한이 거의 없었던 사례도 있다. 미국 헌법은 매우 강력한 연방 구조를 갖추고 있지만, 주지사들의 국가 정책결정 참여는 제한적이다. 그러나 라틴아메리카 사례를 보면, 일단 지역 당국이 선출되기 시작하면 연방제의 주요 특징들이 본격적으로 ‘활성화’된다.

특히 중요한 점은, 연방 국가들은 일반적으로 양원제를 채택하며, 그 중 하나(보통 상원)는 인구가 아니라 지역 단위에 기반한 대표성에 따라 구성된다는 점이다. 연방 상원은 대통령이나 하원을 선출하는 유권자와는 다른 유권자에 의해 구성되며, 이로 인해 목적의 분리(separation of purpose)가 발생할 수 있다. 이 경우 상원은 독자적인 제도적 거부권 지점으로 작용할 수 있다(Stepan, 2004b). 특히 상원이 하원과 대칭적 권한을 갖고 있다면 그 중요성은 더욱 커진다. 또한 상원의 선거구는 일반적으로 주지사의 선거구와 동일하므로, 이 둘 간의 선거적 연계가 강화된다.

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불균형 대표성(Malapportionment)

불균형 대표성이란 인구가 적은 주가 의회에서 과대표되는 현상을 말한다. 이는 “1인 1표” 원칙을 위배하는 정치적 대표성의 왜곡을 의미한다. 불균형 대표성은 인구가 적은 주(대부분의 지역)의 지역 입법자들의 권력을 강화시킨다. 결과적으로, 이러한 과대표 지역들은 다른 조건이 같더라도 1인당 예산 배정이 과도하게 많아지는 경향을 보인다(Kraemer, 1997; Gibson, Calvo, and Falleti, 2004; Snyder and Samuels, 2004).

이러한 불균형은 두 가지 경로를 통해 정책결정 과정에 영향을 미친다. 첫째, 대통령이 자원 배분에 대한 재량을 가지고 있고, 주지사가 자신의 지역 입법자들을 통제하는 경우, 대통령 입장에서는 인구가 적고 과대표된 지역의 주지사들을 ‘구매’(지원 확보)하는 비용이 더 저렴하다. 둘째, 의회가 지출 배분을 통제하는 경우, 불균형 대표성이 있는 입법자들이 1인당 더 많은 자원을 확보할 수 있다.

불균형 대표성과 강력한 주지사, 지역 기반 입법자가 결합되면 정책결정 과정에 중대한 영향을 미치며, 농촌에 편향된 정책이나 대다수 국민이 지지하는 개혁을 가로막는 장애물이 될 수 있다.

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연방 재정 구조

지역 행위자의 유인은 이들이 어떻게 자금을 조달하느냐에 따라 크게 달라진다. 연방 재정 규칙은 지역 행위자들이 국가 정책결정에서 어떤 역할을 수행할 수 있는지를 결정짓는 핵심 요인이다. 물론 이러한 규칙 자체도 국가 및 지역 공무원 간의 상위 수준 정책 게임의 산물이긴 하지만, 분석상 단기적으로는 고정된 변수로 간주할 수 있다.

연방 재정 구조에서 다섯 가지 요소가 지역 행위자의 유인과 기회를 결정한다:

1. 지역정부의 과세권
2. 지출의 분권화 수준
3. 지역 지출과 지역 세입 간의 관계(=수직적 불균형)
4. 지역정부의 차입 자율성
5. 중앙정부의 지역이전 재정의 재량권(Stein, 1999; Haggard and Webb, 2004)

이 중 특히 중요한 것은 지역 예산 제약의 강도, 즉 주지사들이 실제로 예산 제약을 받는지 여부다. 만약 재정적 어려움이 생겼을 때 주지사가 중앙정부에 쉽게 구제 요청을 할 수 있다면, ‘느슨한 예산 제약(soft budget constraint)’을 가진 셈이다. 이런 경우, 주지사들은 재정적으로 무책임하게 행동할 유인과 기회를 가지며, 이는 국가 전체의 재정 성과에 영향을 줄 수 있는 협상력을 제공한다.

또한 지역정부가 과세권과 높은 지출 자율성을 가진다면, 이 자원을 활용하여 정책결정 게임에서 영향력을 행사할 수 있다. 주지사들은 의원들의 정치 경력이나 선거 자금을 제공하는 정치 행위자가 될 수 있으며, 대통령의 재선 캠페인에도 자금을 지원할 수 있다.

수직적 불균형이 클수록(즉, 지역 정부가 중앙정부 이전재정에 많이 의존할수록), 지역 정부는 중앙정부에 더욱 의존하게 된다. 이 의존은 국가 권력자들에게는 강력한 협상 수단이 될 수 있다. 하지만 대통령 입장에서는 양날의 검이다. 왜냐하면, 지역정부는 세금 부담 없이 지출만 늘리려는 유인을 갖기 때문이다. 결과적으로, 수직적 불균형과 느슨한 예산 제약이 결합되면, 지역 정부는 국가 행정부를 자신들의 재정 방만에 인질로 삼을 수 있게 된다. 게다가 주지사가 입법 대표단을 통제하고 있다면, 이들은 입법 지지를 대가로 더 많은 재정을 중앙에서 확보할 수 있다.

중앙정부 이전재정의 재량권은 일반적으로 대통령에게 유리하지만, 이것이 항상 축복인 것은 아니다. 한편으로는, 대통령이 자금을 협상 수단으로 활용할 수 있는 장점이 있지만, 재량이 클수록 중앙정부가 지역을 구제하지 않겠다는 신뢰 가능한 약속을 하기가 어려워지고, 재정 게임이 더 정치화되며, 정책 결정의 예측 가능성이 줄어들게 된다. 아르헨티나나 베네수엘라처럼 대부분의 이전재정이 비재량적(즉 자동적)인 국가에서는, 국가 당국이 겪는 문제는 오히려 재정 정책의 유연성이 부족하다는 점이다.

 

선거 제도와 정당 체제

선거 규칙과 정당 구조 역시 매우 중요한데, 이는 국가 입법자들에게 유인의 틀을 제공하기 때문이다. 선거 제도와 정당 체제는 주지사들이 국가 입법자에게 영향을 미칠 수 있는 강력한 도구를 제공할 수 있다. 입후보 지명과 입법자의 정치 경력에 대한 주지사의 영향력, 지방 및 국가 입법 선거 간의 시기적 동시성, 그리고 정당 체제의 탈국가화 및 분권화를 촉진하는 기타 요소들은 모두 주지사의 권한을 강화시킬 수 있다.

정당 체제의 국가화 정도—즉, 정당 지지 기반이 각 지방에서 얼마나 고르게 유지되는가—는 지역 정당 지도자들이 영향을 미칠 가능성에 영향을 준다. 정당 체제가 몇 개의 국가적이고 중앙집권적인 정당으로 집중되어 있고 강한 당 규율이 유지되는 경우, 지역 지도자들의 역할은 일반적으로 제한된다(Leiras, 2006).

반대로, 정당 체제가 지역화되거나 분열되어 있고, 국가 지도부가 의회 내 정당 대의단을 통제할 수 없다면, 지역 지도자들이 국가 정책 무대에서 영향력을 행사할 가능성이 커진다. 이러한 특징들은 선거 제도 및 당내 선거 규칙에 의해 결정되며(자세한 논의는 아래에 있음), 사회적·경제적·지리적 분열과 같은 외생적 요인에 의해서도 정당 구조는 결정된다.

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지명 및 정치 경력에 대한 통제

지역 당국이 정책 설계 및 승인에 영향을 미치기 위해 사용할 수 있는 가장 강력한 도구 중 하나는 국가 입법 선거의 입후보 지명과 입법자들의 정치 경력에 대한 영향력이다. 만약 후보자 지명과 명부 순번 결정이 지역 수준에서 이루어진다면, 주지사는 자신의 정치적·재정적 자원을 활용하여 입법자 선출에 영향을 미칠 수 있다. 이 경우, 해당 지역의 국회 대표단은 대통령이나 국가 정당 지도자보다 주지사의 이익에 부합하는 방식으로 표를 행사할 유인을 가지게 된다.

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국가 및 지방 선거 간의 연결성

국가 및 지방 선거의 시기적 관계 또한 주지사가 국가 정책결정 과정에서 어떤 역할을 하게 되는지를 결정짓는 중요한 제도적 요소다. 이는 주로 정당 구조에 영향을 미친다.

입법 선거가 지방 선거와 동시에 이루어지고, 대통령 선거와는 별도로 진행된다면, 입법자의 득표는 주지사에 의한 ‘후광 효과(coattails)’의 영향을 받게 된다. 반면, 입법 선거가 항상 대통령 선거와 동시에 이루어지고 지방 선거와는 분리된다면, 대통령의 후광 효과가 입법 선거 결과에 영향을 미치게 된다.

이러한 시기적 연결성 외에도, 투표용지의 구조 역시 후광 효과의 강도에 영향을 미친다. 투표용지가 대통령 투표와 입법 투표 간의 연결성을 극대화하도록 설계되어 있다면, 대통령의 후광 효과가 더 강해질 수 있다. 핵심 쟁점은 입법자들이 당선되기 위해 어느 쪽 후광이 더 중요한가 하는 점이다: 대통령의 후광인가, 주지사의 후광인가? 모든 조건이 동일하다면, 주지사의 후광이 더 중요할수록 그들은 국가 정책결정 과정에서 더 강한 협상력을 가지게 된다.

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선거 제도 및 정당 체제의 추가 요소

선거 규칙은 정당 체제의 국가화, 분절성(fragmentation), 정당 규율에 영향을 미친다(Geddes and Benton, 1997; Cox, 1999; 이 책 2장도 참조). 정당 체제가 분열되어 있고 규율이 약한 경우, 지역 당국의 권력이 강화될 수 있다. 선거구 크기가 크고 대통령 선거와 동시에 치러지지 않으며, 당선 기준이 낮은 비례대표제는 보다 분열된 정당 체제를 낳을 가능성이 크다. 개방형 명부제(open list)나 단일 선거구제(single-member district system)는 정당 규율을 약화시킬 가능성이 있다. 정당의 분열성과 규율 부족은 대통령이 의회의 다수당 지지를 확보하는 것을 어렵게 만들 수 있다. 이런 상황에서 주지사가 입법자를 통제할 수 있다면, 특히 일부 지역 대표단이 의회 내에서 결정적인 역할을 할 경우, 그들의 국가 정책에 대한 영향력은 더욱 커지게 된다(Geddes and Benton, 1997).

만약 선거 제도나 기타 요인이 지역 정당의 존속과 생존을 촉진하고, 그 지역 정당이 결정적인 역할을 한다면, 이들 정당을 이끄는 일부 주지사나 지역 보스들은 상당한 권력을 행사할 수 있다. 일부 국가에서는 정당 등록 요건이 너무 까다로워 지역 정당이 살아남기 어렵다. 반면, 아르헨티나 같은 국가에서는 선거 제도 자체가 지역(주 단위) 정당이 존속하기 쉽게 되어 있다. 그 결과, 일부 지역 정당은 수십 년간 특정 지역을 장악하며, 국가 의회에서 결정적인 역할을 할 때는 중앙정부로부터 막대한 자원을 끌어낸 적도 있다. 비슷하게, 1989년 베네수엘라에서 지역 당국의 직선제가 도입된 이후, 정당 체제는 보다 분열되었고, 지역 정당이 국가 정책결정에서 중요한 역할을 하게 되었다.

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기타 변수들

이 연구에서 다룬 제도적 요소들을 종합해보면 다음과 같은 결론을 도출할 수 있다: 대통령이나 국가 정당 지도자 같은 중앙 행위자, 혹은 주지사나 지역 정당 지도자 같은 지역 행위자의 협상력을 실질적으로 변화시키는 모든 요인은 지역 행위자의 정책결정 역할에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 어느 한쪽의 협상력을 크게 강화시키는 특수한 요소들은 국가 정책결정에 중대한 영향을 줄 수 있다.

예컨대, 초인플레이션을 억제한 공로로 높은 대중적 지지를 받는 대통령(아르헨티나의 메넴, 브라질의 카르도수 등)은 입법자와의 협상에서 더 유리한 위치를 점할 수 있으며, 이로 인해 주지사의 영향력을 제한할 수 있다. 반면, 약하고 인기 없는 대통령은 주지사의 영향력을 억제하는 데 어려움을 겪을 수 있다.

대통령이 가진 특정 권한은 입법자나 주지사와의 협상에서 매우 유용할 수 있다. 예를 들어, 대통령이 예산안에 대해 항목별 거부권(line-item veto)을 갖고 있다면, 이를 이용해 특정 지역에 이익을 원하는 입법자의 지지를 얻을 수 있다(브라질의 사례). 마찬가지로, 대통령이 지역 예산의 일부에 대해 광범위한 재량권을 갖고 있다면, 지역 정치인(입법자나 주지사)의 표를 협상할 수 있는 수단으로 활용할 수 있다.

법안을 설계하고 승인하는 방식 자체도 국가 정당 지도자의 권한을 강화하고 지역 지도자의 권한을 억제하는 데 작용할 수 있다. 예컨대, 입법부의 내부 규칙이 정당 지도자에게 소속 의원을 통제할 수 있는 수단을 제공한다면, 이는 지역 지도자의 분산적 영향력을 억제할 수 있다. 브라질과 콜롬비아가 그러한 사례로 보인다.

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라틴아메리카에서 지역 당국의 역할 비교

지난 20년간 정치적·재정적 분권화가 전반적으로 확대되었음에도 불구하고, 라틴아메리카 국가들 간에는 지역 당국의 역할과 영향력에 여전히 상당한 차이가 존재한다. 거의 모든 국가에서 시장은 현재 선거로 선출되며, 대부분의 국가에서 주지사도 선출되고 있다. 그러나 일부 국가에서는 주지사가 국가 정책결정에서 보다 중요한 역할을 하고 있으며, 각국에서 주지사의 영향력은 시간에 따라 변해왔다.

표 7.1은 여섯 개 국가를 비교하며, 주지사의 역할이 시간이 지나면서 높았는지, 중간이었는지, 낮았는지를 보여주고, 그 역할을 결정한 제도적 요인을 요약한다. 아르헨티나는 민주주의 체제 하에서 예외적인 사례로, 주지사가 국가 정책결정에서 매우 체계적이고 중요한 역할을 수행해왔으며, 특히 국가 입법자에 대한 영향력을 통해 그렇게 해왔다. 지역의 영향력은 일반적으로 재정 성과와 거시경제 안정성, 정책의 질(Spiller and Tommasi, 2007), 그리고 민주주의의 질(Ardanaz, Leiras, and Tommasi, 2009; Jones, Meloni, and Tommasi, 2009)에 부정적인 영향을 미쳐왔다. 비슷하게, 브라질에서도 1980~1990년대 초반까지 주지사들이 거시경제 개혁을 방해하는 방식으로 왜곡된 역할을 수행했다. 그러나 카르도수 대통령이 도입한 제도 개혁은 주지사의 부정적 영향력을 상당히 감소시켰다.

베네수엘라와 멕시코에서도 1990년대에 주지사들의 영향력이 증가했으나, 이들의 국가 정책결정에서의 역할은 아르헨티나나 브라질에 비해 훨씬 제한적이다. 특히 베네수엘라에서는 차베스 대통령의 중앙집권 정책으로 인해 1990년대에 주지사들이 확보했던 영향력이 급감했다. 콜롬비아에서는 주지사가 임명제가 아닌 선출제로 바뀌면서 영향력이 증가했지만, 여전히 연방국가들과 비교하면 낮은 수준이며, 그럼에도 불구하고 콜롬비아 의회에서 전통적으로 지역 정치인들은 중요한 역할을 해왔다.

라틴아메리카 대부분 국가에서는 주지사의 영향력이 매우 낮거나 존재하지 않는다. 그러나 볼리비아, 파라과이, 페루처럼 주지사 임명제가 선출제로 대체된 경우, 향후 영향력 증대가 기대된다. 표 7.1에서 칠레는 지역 당국이 국가 정책결정에 영향을 미치지 않는 국가들을 대표하는 사례로 제시된다.

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라틴아메리카의 지역 당국 선출

라틴아메리카에서 아르헨티나, 볼리비아, 브라질, 콜롬비아, 멕시코, 파라과이, 페루는 모두 주지사를 선거로 선출한다. 아르헨티나와 브라질은 군사 정권의 반복된 개입을 제외하면 거의 한 세기 동안 주지사 선출의 역사를 지니고 있다. 콜롬비아, 파라과이, 베네수엘라에서는 주지사 선출제가 도입된 지 10년이 조금 넘었으며, 멕시코는 오랜 지역 선거 역사를 가지고 있지만 1989년부터 선거가 경쟁적으로 바뀌기 시작했다. 페루는 1990년 처음으로 주지사를 선출했으나, 후지모리 정부 시기인 1992년 지방정부가 폐지되었다. 2002년에 다시 지역 선거가 부활했다. 볼리비아는 2006년에 처음으로 주지사를 선출하기 시작했다. 에콰도르에서는 최근까지 주지사는 임명제로, 지방 의장(prefectos)만 선거로 선출되었다. 우루과이에서는 주지사에 해당하는 인텐덴테(intendente)는 선거로 선출되지만 주지사 자체는 존재하지 않는다. 칠레와 코스타리카를 포함한 다른 국가에서는 여전히 대통령이 주지사를 임명하고, 소규모 국가들에서는 지역 행정 책임자 자체가 없는 경우도 있다.

 

연방국 vs 단일국

라틴아메리카에서 헌법적으로 연방 구조를 가진 국가는 네 나라뿐이다: 아르헨티나, 브라질, 멕시코, 베네수엘라. 나머지 국가는 형식적으로는 모두 단일국 체제를 채택하고 있으나, 볼리비아와 콜롬비아처럼 실제로는 상당한 분권화를 이룬 국가들도 있다.

지난 10년 동안, 이 네 연방국에서는 다른 국가들에 비해 주지사들이 국가 정책결정 과정에서 더욱 중요한 역할을 수행해왔다. 그러나 이 사실이 형식적(federal de jure) 연방 체제를 갖춘 것이 지역 정치 권력을 보장하는 필요조건 또는 충분조건이라는 의미는 아니다.

예를 들어, 멕시코와 베네수엘라에서는 1980년대까지 국가 권력이 극도로 중앙집중화되어 있었다. 하지만 헌법 구조에 공식적인 변화가 없었음에도 불구하고, 1990년대 들어 양국 모두에서 지역 당국의 역할이 정책결정 과정에서 상당히 강화되었다.

베네수엘라의 경우, 1989년 이후 변화는 주지사와 시장의 직선제 도입에서 비롯된 것으로 볼 수 있다.
멕시코의 경우, 변화는 오랫동안 지배적이었던 일당 체제(PRI 체제)가 약화되고 민주적 경쟁이 도입된 데서 비롯되었다. 일부 학자들은 이러한 제도 변화 이전까지는 두 나라 모두를 진정한 연방국으로 간주할 수 없었다고 주장하기도 한다(Stepan, 2004a).

이러한 사례들이 보여주는 핵심은 다음과 같다:
국가 헌법이 그 나라를 연방국가로 규정하느냐 여부가 핵심이 아니라,
구체적인 제도적 장치들(연방이든 아니든)과 정당 구조가 지역 지도자들이 국가 정책결정 과정에 실질적으로 영향력을 행사할 수 있는 유인과 기회를 제공하느냐가 결정적이라는 점이다.

 

지역 기반 양원제와 높은 불균형 대표성

라틴아메리카에서 아홉 개국—아르헨티나, 볼리비아, 브라질, 칠레, 콜롬비아, 도미니카공화국, 멕시코, 파라과이, 우루과이—은 양원제를 채택하고 있으며, 이 중 세 국가는 연방국가다. 지역 기반 양원제는 연방국가에서 일반적으로 채택된 제도다. 1999년 이후로는 베네수엘라만이 양원제를 채택하지 않은 유일한 연방국가이며, 이는 세계적으로도 드문 사례다. 콜롬비아, 파라과이, 우루과이처럼 일부 단일국가의 경우, 상원은 지역 대표성을 기반으로 구성되지 않는다.

지역 기반 양원제의 효과는 선거 제도와 정당 체계의 다른 요소들에 따라 달라진다. 칠레, 우루과이, 1989년 이전의 베네수엘라, 1997년 이전의 멕시코처럼 정당 체계가 비교적 집중되고 중앙집중적이며 국가화되고 규율이 강한 경우, 상하원과 대통령 간 권력 분립의 효과는 공동 목표로 인해 최소화되며, 상원이 추가적인 거부 지점으로 작동하지 않는다.

반대로, 아르헨티나와 브라질에서는 상원이 중요한 거부권 행위자로서 지역 지도자들이 큰 영향력을 행사해 왔다. 아르헨티나에서는 1990년대 중반까지 상원의원이 지역 입법부에서 선출되었으며, 주지사들이 이에 상당한 영향을 미쳤다. 결과적으로, 주지사와 지역 권력자들이 상원 대표단을 통제했다. 오늘날에도 상원의원 직선제가 시행되고 있지만, 지역 당국은 여전히 큰 영향력을 행사하고 있다 (Ardanaz, Leiras, and Tommasi, 2009). 브라질에서도 강력한 상원이 주지사의 영향력을 전달하는 통로 역할을 했다.

상원은 일반적으로 높은 불균형 대표성을 가진다. 예를 들어, 아르헨티나, 브라질, 멕시코(그리고 미국)의 상원에서는 인구가 가장 적은 주와 가장 많은 주가 동일한 수의 대표를 가진다. 아르헨티나에서는 티에라델푸에고 주의 한 표가 부에노스아이레스 주의 180표와 동등한 대표성을 가지며, 브라질에서는 호라이마 주의 한 표가 상파울루 주의 144표와 동일한 효과를 가진다(Gibson, Calvo, and Falleti, 2004).

불균형 대표성 지수는 유권자 간에 동일하게 배분되지 않은 의석 비율을 나타낸다(상원은 그림 7.1, 하원은 그림 7.2 참조). 지수 0은 모든 의석이 인구에 비례해 동일하게 배분되었음을 의미하고, 0.5는 전체 의석의 절반이 실제 인구 비율에 따라 배분되었을 경우 할당되지 않았을 지역에 주어진 것을 의미한다(Snyder and Samuels, 2004). 그림 7.1에 따르면, 아르헨티나는 0.49, 브라질은 0.40으로 상원에서 가장 높은 불균형 대표성을 보인다. 반면 멕시코는 0.23으로 가장 낮은 수준이다. 콜롬비아, 파라과이, 우루과이처럼 상원이 지역 기반이 아닌 국가 단일 선거구제로 선출되는 경우, 불균형 지수는 0이다.

더 놀라운 사실은 그림 7.2가 보여주는 바와 같이, 인구 비례로 구성되는 하원에서도 불균형 대표성이 상당하다는 점이다. 아르헨티나, 볼리비아, 브라질, 칠레, 콜롬비아, 에콰도르에서는 하원의 10% 이상이 불균형적으로 배분되어 있다. 이는 각 지역이 가질 수 있는 하원의원 수에 하한과 상한이 존재하기 때문이다.

연방 재정 구조

1995년 기준, 라틴아메리카에서 지출 분권화 수준이 높은 여섯 개 국가 중 네 곳은 연방국가이자 주지사가 국가 차원에서 중요한 역할을 한 나라들이다: 아르헨티나, 브라질, 멕시코, 베네수엘라. 나머지 두 국가는 단일국가인 볼리비아와 콜롬비아였다(그림 7.3 참조). 2004년 기준으로도 상위 5개국 중 4개국이 연방국가였으며, 예외는 콜롬비아였다(그림 7.4). 그러나 콜롬비아에서는 지역 정치인들이 비교적 큰 영향력을 행사하고 있다.

수직적 불균형—즉, 지역 지출 중 중앙정부 재원으로 충당되는 비율—은 베네수엘라, 칠레, 멕시코가 가장 높고, 그 다음이 에콰도르와 아르헨티나다(그림 7.3). 칠레와 에콰도르에서는 지출 분권화 수준이 낮고 주지사가 임명제이기 때문에, 재정 공동자원 문제는 거의 발생하지 않는다. 멕시코와 베네수엘라에서도 지출 분권화 수준이 중간 정도이므로, 공동자원 문제가 심각하지 않다. 브라질은 지출 분권화는 매우 높지만 수직적 불균형은 중간 정도여서, 지역정부가 중앙정부에 덜 의존하며 공동자원의 왜곡 유인도 줄어든다. 반면 아르헨티나는 지출 분권화와 수직적 불균형이 모두 높아, 강력한 주지사에게 왜곡된 유인이 극대화된다.

지출 분권화, 높은 수직적 불균형, 주지사의 국회 대표단에 대한 영향력이 결합되면, '표와 재원의 거래'가 주를 이루는 재정 연방 게임이 가능해진다. 이는 아르헨티나에서 뚜렷이 나타났고, 1980년대의 브라질, 1990년대의 베네수엘라에서도 일부 나타났다. 콜롬비아는 수직적 불균형도 낮고 주지사의 입법자에 대한 영향력도 낮아, 이러한 유형의 거래 유인은 적다.

선거 제도 및 정당 구조

앞서 설명했듯, 선거 제도와 정당 구조는 주지사가 국가 정치에 미치는 영향력의 핵심 결정 요인이다. 다음은 라틴아메리카 일부 국가에서의 구체적인 요소들이다: 입법자 지명 및 경력에 대한 주지사의 영향력, 주지사의 후광(coattails: 동시선거 여부 및 투표용지 구조), 정당 체제의 국가화 정도, 지역 정당의 비중 등이다. 이 요소들은 국가마다 크게 상이하다.

아르헨티나에서는 지역 정당 지도자들이 국가 입법자 후보 지명에 큰 영향력을 미친다. 후보 지명은 주 차원에서 예비선거, 정당 회의, 또는 엘리트 간 합의로 결정된다. 현직 주지사들은 자신이 선호하는 후보를 강제로 밀어넣을 수 있는 힘을 보유하고 있다(De Luca, Jones, and Tula, 2002). 이처럼 후보 지명 통제력과 폐쇄형 비례대표제의 결합은 주지사에게 국가 의회 대표단을 효과적으로 통제할 수 있는 도구가 된다. 또한 주지사가 예산을 통제하기 때문에 입법자들에게 향후 경력 기회를 제공할 수 있다.

브라질에서는 입법 후보가 주 차원 정당 회의에서 지명되며, 주지사가 일정한 영향력을 갖지만 1990년대 이후 그 영향력은 줄어들고 있다. 브라질의 입법자들은 개방형 명부제를 통해 정당 지도자로부터 일정한 자율성을 갖고 재선에 도전할 수 있다.

멕시코에서는 주지사의 후보 지명 영향력이 작지만 점차 증가하고 있으며, 입법자의 향후 경력에 일정 정도 영향을 미친다. 멕시코 헌법에 따르면 입법자는 재선이 불가능하므로 전문 정치인으로 성장할 수 없다.

**베네수엘라(1990년대)**에서는 지역 정당의 경우 지역 당국이 후보 지명에 큰 영향을 미쳤다. 콜롬비아는 복수 명부제 덕분에 개별 입법자가 재선 도전을 위한 자율성을 어느 정도 확보하고 있다. 주지사 선출 이전에도 지역 정당 조직은 영향력이 있었으며, 반면 칠레, 코스타리카, 파라과이, 우루과이, 1989년 이전 베네수엘라에서는 국가 정당 지도자들이 지명 과정에서 가장 중요한 행위자였다.

대통령의 후광 효과는 일부 국가에서 대통령이 협상에서 강력한 무기로 사용할 수 있었다. 예컨대, 1960~70년대 베네수엘라에서는 모든 입법 선거가 대통령 선거와 동시에 치러졌으며, 유권자는 국가와 지역 수준 입법자에 대해 표를 나눠줄 수 없었다. 투표용지는 대통령 투표와 입법 투표 간 연결성을 극대화하도록 설계되었으며, 그 결과 대통령의 후광 효과가 다른 모든 정치 직위에까지 확장되었다(Monaldi et al., 2008). 2000년 이전 우루과이에서도 대통령 선거와 모든 선거가 동시 실시되었고 표 분할이 불가능했다. 2000년 이후부터 처음으로 분할 투표가 가능해졌고, 결과는 이전과 확연히 달라졌다.

브라질에서는 민주화 초기 몇 차례 선거에서 주지사의 후광 효과가 국가 입법자 선출에 매우 강력했다. 대통령 직선이 도입되기 전인 1982년 군사정권은 지방 및 국가 입법 선거를 동시에 시행했다. 1986년과 1990년에도 입법 선거와 지방 선거가 동시에 치러졌지만 대통령 선거는 별도로 실시되었다. 이 결과 입법자들은 주지사와의 강한 선거적 연결을 가졌고, 정당 체제 역시 지역 정치의 영향을 강하게 받았다. 브라질 정당 체제가 고도로 분열된 것은 이러한 선거 제도와 지역 정치의 영향 때문이다(Willis, Garman, and Haggard, 1999; Samuels, 2004). 하지만 1994년 이후 입법 선거가 대통령 선거와 완전히 동시 실시되면서, 주지사의 영향력은 약화되고 대통령의 권한은 강화되었다.

1998년 베네수엘라는 또 다른 예다. 당시 전통 정당들은 모든 지방정부를 장악하고 있었고, 차베스 대통령 후보의 후광 효과를 피하기 위해 입법 선거를 대통령 선거보다 앞당겨 지방 선거와 동시에 치렀다. 이 전략은 성공적이었으며, 주지사의 후광 효과 덕분에 전통 정당들이 의회 다수를 확보할 수 있었다.

라틴아메리카 전역에서는 국가 및 지방 선거의 시기가 매우 다양하다. 아르헨티나에서는 하원의 절반, 상원의 3분의 1이 대통령 및 일부 주지사 선거와 동시에 치러지며, 나머지는 중간선거에서 일부 주지사 선거와 동시 실시된다. 따라서 시기적 효과는 혼재되어 있다(Jones et al., 2001). 현재 브라질은 입법 선거가 대통령 선거와 완전히 동시 실시되며(Alston et al., 2008), 멕시코는 일부 중간선거가 주지사 선거와 동시에 열린다. 콜롬비아는 대통령 선거와 완전히 동시에 선거가 치러진다. 반면 1999년 헌법 개정 이후 베네수엘라는 대통령 임기 6년, 국회 5년, 주지사 4년으로 동시성이 거의 없는 체제가 되었다.

Jones는 라틴아메리카에서 정당 체제의 국가화 정도를 측정하기 위해 선거 및 정치 제도가 제공하는 국가적 정책 유인을 지수화했다(2장 참조). 이 지수에 따르면, 국가화 유인이 가장 낮은 국가는 브라질, 콜롬비아, 아르헨티나, 칠레, 베네수엘라, 멕시코 순이었다. 칠레를 제외하면, 이들 국가는 모두 지역 권력자가 큰 역할을 하는 국가다.

칠레의 예외는 특이한 이원적(binomial) 선거제도와 지역 당국이 선출되지 않는 사실로 설명될 수 있다. 그러나 만약 칠레가 지역 선거를 도입하고 비례성이 더 큰 선거제도로 전환한다면, 지역 정치인의 역할이 급격히 증가하고 정당 체제는 더 분열되고 국가화 수준은 낮아질 것으로 예측된다.

Jones가 계산한 표의 국가화 지수—즉, 투표 결과가 지역 간 얼마나 동질적인가를 측정한 지수—는 페루, 에콰도르, 아르헨티나, 베네수엘라, 브라질 순으로 가장 낮았다. 다시 말해, 멕시코를 제외하면, 지역 권력자의 역할이 두드러진 국가는 국가화 지수가 가장 낮은 국가들이다. 아르헨티나, 브라질, 베네수엘라에서는 표의 국가화 수준이 낮기 때문에 주지사의 영향력이 강화되며, 동시에 이러한 영향력은 국가화 수준을 더욱 낮추는 피드백을 형성한다.

반대로, 에콰도르와 페루의 낮은 국가화 수준은 전통적으로 강한 지리적 분열에서 기인한 것으로 보인다. 그러나 이와 같은 지리적 분열이 지역 선거 제도와 결합될 경우, 국가 정책결정에서 중심을 잃는 분산적 효과를 유발할 수 있다.

일부 국가(예: 아르헨티나)는 선거 제도 자체가 지역 정당의 존속을 용이하게 만든다. 그 결과, 일부 지역 정당은 수십 년간 특정 지역을 장악하고, 국가 의회에서 결정적인 역할을 할 경우 중앙정부로부터 막대한 자원을 끌어냈다. 마찬가지로, 1989년 베네수엘라에서 지역 당국의 직선제가 도입된 이후, 정당 체제는 심각하게 분열되었고, 지역 정당은 국가 정책결정에서 중요한 역할을 수행하기 시작했다.

 

아르헨티나, 브라질, 베네수엘라, 멕시코, 콜롬비아에서의 주지사 역할

이 절의 마지막 부분은 라틴아메리카에서 주지사들이 국가 정책결정에서 더 중요한 역할을 해온 다섯 개국(아르헨티나, 브라질, 베네수엘라, 멕시코, 콜롬비아)의 사례를 간략히 소개한다. 이 사례들은 제도적 구성 전체가 주지사의 역할을 어떻게 결정하는지를 보여준다. 각각의 제도적 특성만으로는 지역 권력자의 영향력을 충분히 설명할 수 없는 경우가 많다.

아르헨티나

아르헨티나에서 주지사들은 국가 정책결정에서 중심적인 역할을 한다. 민주주의가 복원된 1983년 이래로 대부분의 기간 동안 주지사들은 선출되어 왔으며, 국가 체제는 형식상 연방제다. 멕시코, 베네수엘라 같은 다른 연방국가들과 비교해볼 때, 아르헨티나의 지역정부는 상당한 정책 영역에서 권한을 가진다(Faletti, 2004; Gibson and Faletti, 2004).

의회는 양원제로 구성되어 있고, 상원은 지역 대표성에 기반한다. 1990년대 중반까지 상원의원은 지방 입법부에 의해 선출되었으며, 이 과정에서 주지사들이 큰 영향을 미쳤다. 아르헨티나는 상원에서 라틴아메리카 최고 수준의 불균형 대표성을, 하원에서도 세 번째로 높은 수준의 불균형 대표성을 보인다. 인구가 적은 주가 과도하게 대표되고 있으며, 이러한 연방적·양원제·지역 기반 체제는 복수의 거부권 지점을 형성한다. 소수의 주지사 그룹이 상황에 따라 거부권 행위자가 될 수 있으며, 이는 라울 알폰신 대통령처럼 의회 내 소수파일 경우 특히 중요하다.

또한, 아르헨티나는 지출 분권화 수준이 라틴아메리카에서 가장 높으며, 수직적 재정 불균형도 높은 편에 속해 지역정부는 중앙정부에 크게 의존하고 있다. 재정 이전은 점차 경직되어 왔지만, 여전히 여백에서의 재량이 제도적 왜곡을 낳고 있다(Tommasi, 2006; Jones, Meloni, and Tommasi, 2009). 지방정부의 과도한 차입은 느슨한 예산 제약(soft budget constraint)을 초래했고, 반복적으로 중앙정부의 구제금융에 의존하게 되었다.

선거 제도는 폐쇄형 비례대표제로, 주당 지도자들과 주지사들은 입법 선거에서의 후보 지명 과정에서 큰 영향력을 행사한다. 이 조합은 주지사들에게 자신들의 지역 대표단을 통제할 수 있는 실질적 권한을 부여한다. 표면상 정당 체계는 단순해 보이나, 실제로는 상당히 분열되어 있으며, 정치 경력의 출발이 지역 차원에서 이루어지는 경우가 많다. 일부 지역 정당은 입법부에서 결정적인 역할을 하며 중앙정부로부터 많은 재정을 확보해왔다(Acuña, Galiani, and Tommasi, 2007).

이러한 제도적 구조는 주지사와 지역 정당 보스가 국가 정책결정에서 매우 중요한 역할을 하도록 만든다. Spiller와 Tommasi(2003, 2007)는 이러한 구조가 너무 많은 행위자와 높은 거래 비용을 가진 정책결정 게임을 형성한다고 지적한다. 공동자원 문제와 수직적 불균형은 협조적인 정책 형성을 어렵게 만들고, 입법자들이 재선되어 자율성을 얻는 것을 꺼리는 지역 보스의 영향력은 의회의 높은 교체율을 초래하며, 이는 비전문적이고 단기적인 입법을 낳는다.

이러한 정책결정 방식으로 인해, 연방 재정 메커니즘은 주지사와 중앙정부 모두의 기회주의적 조작의 대상이 되어왔다. 예컨대, 1988년 페론당 주지사들은 알폰신 대통령에게 더 많은 재정 배분을 요구했고, 이는 인구가 적은 주에 과도하게 배분되는 새로운 이전법으로 이어졌다(Garman, Haggard, and Willis, 2001). 지속적인 재협상의 결과로 이전 시스템은 비효율적이고 경직된 형태로 굳어졌으며, 이는 재정조정에 어려움을 초래했다. 2001년 거시경제 붕괴는 1999년 이전법과 같은 제도적 경직성 때문이라는 해석도 있다. 이 법은 지방정부에 명목상 고정된 이전금을 보장하여, 중앙정부가 부채를 통해 이를 충당하도록 만들었다. 아르헨티나는 왜곡된 유인을 가진 강력한 주지사가 어떻게 재앙적 결과를 초래할 수 있는지를 보여주는 사례다.

브라질

브라질에서는 한 세기 이상 주지사 선출이 이루어졌고, 중간에 권위주의적 중단이 있었다. 1982년 민주주의로 이행하면서 지방 선거가 재도입되었으며, 1982년, 1986년, 1990년의 입법 및 지방 선거는 대통령 선거와 분리되어 동시 실시되었고, 이는 주지사의 후광 효과를 극대화했다. 하지만 1994년 이후 입법과 대통령 선거가 완전히 동시 실시되면서 대통령의 영향력이 강화되었다.

헌법 구조는 형식적으로 연방제이며, 지방정부에 상당한 권한이 부여되어 있다. 의회는 지역 기반 양원제로 구성되며, 상원에서 높은 불균형 대표성을 보이고 하원에서는 중간 정도다. 지출 분권화는 높지만, 수직적 재정 불균형은 중간 정도로, 아르헨티나, 멕시코, 베네수엘라보다는 공동자원 유인이 적다.

주지사는 입법 후보 지명에 일정한 영향력을 가지고 있으나, 지난 10년간 그 영향력은 감소했다. 지역 대표단에 대한 주지사의 통제력에 대해서는 학계 내에서 의견이 분분하다. 정당 체계는 상당히 분열되어 있으나 정당 규율은 비교적 강하다(Samuels, 2003; Alston et al., 2008; Cheibub, Figueiredo, and Limongi, 2009).

1982~1994년 동안, 제도적 틀은 주지사들에게 입법자에게 영향력을 행사할 수 있는 유인과 수단을 제공했다. ① 입법 및 지역 선거의 완전한 동시성과 대통령 선거와의 분리는 주지사의 후광 효과를 극대화했고, ② 차입 능력과 느슨한 예산 제약은 재정 게임에서 주지사의 영향력을 강화했으며, ③ 연방 구조와 직접 선거, 지역 자원 통제는 여전히 입법자에 대한 영향력 수단으로 작용했다. 하지만 1990년대 이후 첫 번째와 두 번째 요소가 급격히 변화했고, 대통령 카르도수는 재정 규칙 개혁을 통해 예산 제약을 강화하고 주지사의 협상력을 크게 약화시켰다.

카르도수는 대통령 후광 효과 외에도, 초인플레이션을 억제한 공로와 지방정부의 재정 방만이 거시경제 불안정의 원인이라는 여론 덕분에 유리한 위치에 있었다. 이는 그가 연방 재정 규칙을 개혁하는 데 중요한 정치적 기회를 제공했다.

Alston 외(2008)에 따르면, 카르도수 및 룰라 정권에서 대통령이 주지사를 상회하는 힘을 행사할 수 있었던 배경에는 대통령의 권한과 의회의 내부 구조가 존재한다. 특히, 대통령의 항목별 거부권(line-item veto)은 지역구 이익을 원하는 입법자들과의 협상에서 강력한 무기가 되며, 의회의 내부 규칙도 정당 지도자가 소속 의원을 통제할 수 있는 수단을 제공한다.

베네수엘라

1989년 주지사 직선제 도입은 베네수엘라의 정책결정 과정에 중대한 변화를 가져왔다. 오랫동안 안정적이던 정당 체제의 붕괴는 정치적 분권화의 영향으로 부분적으로 설명될 수 있다. 직선제 이전의 민주주의는 소수의 안정된 행위자들에 의해 협력적 합의가 가능했던 반면, 분권화 이후에는 행위자 수 증가, 선거 변동성 증가, 제도적 불안정성이 특징이 되었다. 그 결과, 정치인 간 협력이 어려워졌고, 지속 가능한 개혁과 장기적 정책 합의가 어려워졌다.

두 가지 주요 제도 변화는 다음과 같다: ① 1989년 주지사 및 시장 직선제 도입, ② 1993년 입법 선거 제도가 완전한 비례대표제에서 개인 중심 비례대표 혼합제로 변경. 이 변화는 전통 정당과 국가 정당 지도자의 권력을 약화시켰고, 정당 분열, 불안정, 입법자 교체 증가를 초래했다(Monaldi et al., 2008). 정책결정 참여자 수가 증가하면서 거래 비용이 크게 늘어났다. 이전에는 소수 간 비공식적 협의로 이루어졌던 정책 교환이, 이제는 갈등적이고 개방된 공간에서 다수의 행위자 간에 이루어지게 되었다.

국가 차원의 주요 법안은 주지사와의 협상을 거쳐야 했다. 1990년대에는 국회의원이 국가 권력자들의 반대에도 불구하고 지방 재정 이전 확대 개혁을 추진하기도 했다. 베네수엘라는 라틴아메리카에서 수직적 재정 불균형이 가장 크고, 재정 자원 분배 규칙도 점점 더 재량적이 되었기 때문에, 지역 지도자들은 중앙으로부터 더 많은 자원을 끌어내고자 할 강한 유인을 가졌다.

입법자의 규율 약화는 정당 지도자와의 정책 이슈에 대한 독립성 증가뿐만 아니라, 탈당을 통해 입법 내 독자 그룹을 형성하는 방식으로 나타났다. 1989~2004년 사이, 기존 정당 내부 분파가 분리되어 독립 그룹을 형성했으며, 이는 후보 지명 절차에 대한 정당 지도자의 통제를 약화시켰고, 결국 입법부의 정당 규율도 무너졌다.

1998년에는 처음으로 대통령과 의회의 선거가 분리되어, 입법 선거는 주지사 선거와 동시 실시되고 대통령 선거는 이후로 미뤄졌다. 이 결과 베네수엘라 역사상 가장 큰 정당 분열이 발생했고, 6개 이상의 실질적 정당이 국회에 진입했다.

형식적으로 연방국가였던 베네수엘라는 1989년 주지사 직선제가 도입되면서 실질적인 연방 체제가 활성화되었다. 두 가지 제도적 특징—지방 수준의 선거 경쟁 증가 및 선거 공간 확대, 그리고 주지사 및 시장의 재선 가능성과 대통령 선거와의 비동시성—은 새로운 지역 정치 행위자들에게 국가 권력으로부터 독립할 수 있는 기회를 제공했다. 결과적으로, 주지사 연합은 석유 로열티 이전 확대 법안을 통과시켰으며, 부가가치세 법안 통과를 위해 정부는 지역 이전금 증가를 수용해야 했다.

하지만 1998년 차베스 대통령 당선 이후 권력의 점진적 중앙집중이 발생했다. 1999년 헌법은 형식상 연방제지만 실질적으로 권력을 중앙에 집중시켰고, 지역 기반 상원을 폐지했다. 2007년 개헌 시도는 주지사의 권한을 대폭 축소하려 했지만, 국민투표에서 근소한 차로 부결되었다. 이후에도 정부는 의회 내 절대다수를 활용해 권력의 중앙집중을 지속했으며, 특히 야당 소속 주지사를 약화시키는 조치를 체계적으로 사용했다. 이는 푸틴의 러시아, 후지모리의 페루처럼 정치적 분권화가 대폭 되돌려진 사례다(Manzano et al., 2009).

멕시코

멕시코에서 지역 선거는 1989년 이전까지 경쟁적이지 않았다. PRI가 첫 번째 주지사 선거에서 패배한 것은 1989년이었다. 1980년대 이전 멕시코의 일당 패권 체제는 극도로 중앙집중적이었다. 수십 년 동안 중앙정부는 주정부의 세입권을 흡수했고, 주지사는 대통령의 대리인에 가까웠다. 대부분의 주지사는 대통령과 국가 지도부에 의해 임명되었으며, 필요시 교체될 수 있었다.

하지만 1990년대부터, 특히 1998년 분점정부로 인해 권력 분립이 시작되면서 주지사는 국가 정책결정에서 점점 더 중요한 역할을 하게 되었다(Beer, 2004; Mizrahi, 2004). 오늘날 주지사직은 대통령 후보로 가는 핵심 경로가 되었으며, 이는 과거의 중앙 내각 중심과는 대조된다. 여전히 주지사가 통제하는 인사 네트워크는 입법자에게 일정한 영향력을 행사하고 있다.

경쟁적 선거를 통해 선출된 주지사가 존재하고 헌법상 연방 구조를 갖춘 시스템은 멕시코의 연방주의를 실질적으로 활성화시켰으며, 이는 국가 정책결정의 분권화로 이어졌다. 예컨대, Lehoucq 외(2008)는 이러한 정치적 분권화와 분점정부가 재정 지출의 분권화를 심화시켰다고 평가한다(그림 7.4 참조). 1999년 말, 다수당이 된 야당 소속 주지사들은 재정 협약 변경을 요구했고, 의회는 이에 응해 주정부에 보조금을 제공하고, 기존에는 대통령이 통제하던 이전 프로그램을 제도화했다.

 

콜롬비아

콜롬비아는 형식적으로는 단일국가이지만 실질적으로는 상당히 분권화되어 있는 특이한 사례다. 지출 분권화 수준은 아르헨티나와 브라질 다음으로 높지만(그림 7.4 참조), 수직적 재정 불균형은 지역 기준으로 볼 때 높지 않다(그림 7.3 참조). 정치적 분권화는 1988년 시장 직선제 도입으로 시작되었고, 1991년에는 주지사 선거로 확대되었다. 1991년 헌법은 재정 분권화를 크게 진전시켰다(Falleti, 1999; Cárdenas, Junguito, and Pachón, 2008).

콜롬비아의 주지사들은 연방 국가들에 비해 국가 정책결정에서 덜 영향력을 행사한다. 그러나 콜롬비아는 오랜 기간 동안 지역 정당 보스들이 정치적으로 중요한 역할을 해온 역사를 가지고 있다. 이는 지리적 분절성과 연관이 있을 수 있지만, 제도적으로는 복수 정당 명부를 허용하는 선거제도의 결과다. 이로 인해 정당은 독립적인 당파들의 연합체가 되었고(일본과 유사), 이 구조는 지역 정당 지도자들에게 국가 정책결정에서 일정한 영향력을 부여했다. 콜롬비아는 지역 기준으로 볼 때 당내 경쟁이 매우 치열한 특징을 가지며, 이는 주로 선거 제도에 기인한다.

또한, 당파주의와 지역화는 점점 더 증가하는 추세다. 이러한 선거제도와 최근의 지역 선거는 전통적인 양당 체제의 쇠퇴와 지역·지방 정당의 확산을 초래한 핵심 요인이 되었다. 상원에 대해 전국 단일 선거구제를 도입한 결과는 예상과 달리 정당 체제의 국가화를 강화하기보다는 오히려 지역화를 촉진했다. 상원 전국 명부는 일반적으로 첫 번째 후보만 당선되는 구조이므로, 전국 선거구를 통한 대표 선출보다는 지역 당파들이 의회에 진입하는 결과를 낳았다(Crisp and Ingall, 2002).

역설적으로, 이러한 제도는 지역 정당 파벌을 강화했지만 아르헨티나에서처럼 주지사가 입법자에 미치는 영향력은 제공하지 않았다. 그 이유는 개인 정치인이 자신의 명부를 구성하여 보다 쉽게 후보로 나설 수 있기 때문이다(이 점은 미국과 유사). 게다가, 1991년 헌법은 공적 자금이 후보자 개인에게 직접 배분되도록 규정함으로써, 자금을 배분하던 국가 정당 지도자의 권한을 약화시켰다. 그럼에도 불구하고, Cárdenas, Junguito, and Pachón (2008)에 따르면 콜롬비아 의회의 내부 규칙은 정당 지도자들에게 당내 규율을 유지할 수 있는 상당한 권한을 부여하고 있다.

결론

이 장에서는 주지사들이 국가 정책결정 과정에서 상당한 영향력을 갖게 될 경우, 조정되지 않고 상충되는 정책을 낳을 수 있다는 점을 보여주었다. 선출된 주지사는 지역 유권자를 대표하고, 이는 대통령이나 국가 정당 지도자들이 대표하는 전국적 유권자와는 다르다. 따라서 정치 제도나 정당 구조가 주지사로 하여금 국가적 이익을 내면화하도록 만들지 않는다면, 주지사들은 거시경제 안정성과 같은 전국적 목표를 희생하면서 중앙정부로부터 자원과 혜택을 끌어오려는 유인을 갖게 된다.

주지사들이 국가 정치에서 영향력을 극대화할 수 있는 제도적 조건은 다음과 같다: 주지사의 직선제 도입, 지역 기반 상원을 포함한 연방 구조 및 불균형 대표성을 갖는 입법부, 높은 지출 분권화 및 수직적 불균형과 지역 차입 능력이 결합된 연방 재정 구조(이는 느슨한 예산 제약을 유발함), 주지사가 국가 의회 후보 지명권을 통제하고 주지사 후광 효과를 극대화하는 선거 제도, 그리고 국가화되지 않았거나 분열된 정당 체제(이는 결정적 지역 정당의 등장을 촉진하며, 선거 제도의 결과이기도 함).

주지사 직선제는 선거 책임성과 지역 공공서비스 제공을 개선하는 등 많은 장점을 가진다. 따라서 공동자원 문제를 해결하기 위해 대통령이 모든 주지사를 임명하게 하는 것은 합리적 해결책이 되지 못한다. 더욱이, 설령 그 방법이 규범적으로 타당하다고 해도, 민주주의 체제에서 한번 선출된 주지사 제도를 되돌리기는 매우 어렵다. 그러나 후지모리와 푸틴의 사례에서 보듯, 준권위주의 체제에서는 이러한 반전이 가능하다.

정치적 분권화와 작동 가능한 연방 체제는 거대한 국가나 이질적인 국가를 통치하는 효과적인 메커니즘이 될 수 있으며, 재산권 보호에 대한 정부의 신뢰를 창출하는 수단이 될 수 있다. 따라서 더 생산적인 연구와 정책 개입의 방향은 선거제도와 정당 구조를 설계하여 주지사가 국가적 이익을 내면화하도록 유인하는 것이다.

선거제도와 정당 구조의 체계성 때문에 개혁은 특히 어렵다. 한 요소의 변화가 다른 영역에 의도치 않은 결과를 초래할 수 있다. 그러나 대통령에게 입법부 내에서 협상 수단을 제공하고, 정당 체제의 국가화와 규율을 향상시키는 메커니즘은, 주지사가 체제에 분산적 힘을 행사하게 될 경우 검토되어야 할 정치 개혁안들 중 하나다.

또한 공동자원 문제를 줄이기 위해 잘 설계된 연방 재정 구조가 중요하다. 이는 지역 세금과 지출 간의 연결을 강화하거나, 신뢰 가능하고 건전한 이전 체계를 설계함으로써 실현될 수 있다. 그러나 연방 재정 협약은 정치 체제에 내생적으로 형성되는 것이며, 중앙정부와 지방정부 간의 협상의 대상이기도 하다. 따라서 아르헨티나처럼 연방 재정 구조가 왜곡된 유인을 낳는 경우, 이를 재협상하는 것은 어렵다. 이는 주지사들이 입법부 및 정당 내에서 매우 영향력이 크기 때문이다. 대통령은 브라질의 카르도수 대통령처럼 정치적 충격에 따른 기회를 활용해 지역에 대해 엄격한 예산 제약을 설정해야 한다.

주지사가 거시경제 및 정치 안정성에 실질적인 위협이 되었던 사례는 아르헨티나와 일부 시기의 브라질뿐이지만, 이 장의 분석은 볼리비아, 칠레, 에콰도르, 페루와 같은 다른 국가에서도 정치적 분권화가 잘 설계되고 실행되지 않을 경우, 정책결정의 조정 부족과 거시경제 악화를 초래할 수 있음을 보여준다. 베네수엘라의 정치적 분권화 사례는 정당 체제의 분열과 변동성으로 이어질 수 있음을 보여준다. 결국, 분권화에 의해 유도된 정당 체제의 붕괴는 반대 극단의 현상인 권력의 과도한 중앙집중과 민주주의 제도의 약화를 초래했다.