라틴아메리카 정책결정과정에서의 기업, 노조, 미디어의 역할

3장과 4장에서 논의된 행위자들은 국가 정책결정과정(PMP)에서 공식적으로 정의된 역할과 기능을 가진다. 이들이 어떻게 작동하는지, 누가 참여하는지, 그 안의 개인들이 어떻게 선출되는지, 어떤 구체적인 정책 기능을 수행해야 하는지, 그리고 서로 간에 어떻게 관계를 맺어야 하는지 등을 규율하는 규칙이 존재한다. 그러나 이러한 ‘공식적’ 행위자들이 항상 그들의 공식적 역할과 기능에 따라 행동하는 것은 아니다. 그들은 기대된 역할을 수행하지 않거나, 헌법에 명시되지 않은 추가적인(비공식적) 역할을 수행하거나, 규칙에 명시되지 않은 메커니즘을 통해 정책결정 역할을 수행하기도 한다.

게다가, 일부 국가에서는 헌법상 그러한 역할이 공식적으로 부여되어 있지 않거나 공식 정치 체계와 연관되어 있지 않음에도 불구하고, 국가 정책결정에서 중요한 역할을 할 수 있는 다른 ‘비공식적’ 행위자(및 영역)들이 존재한다. 본 장은 그러한 행위자들 중 다섯 가지, 즉 기업, 언론, 노동조합, 사회운동, 정책 전문성의 원천(‘지식 행위자’)의 역할을 간략히 분석한다.

이러한 행위자들의 특성상, 3장과 4장에서 설명된 보다 공식적인 행위자들에 비해, 이들의 정책결정 과정에서의 역할은 덜 분석되고 이해되어 있다. 따라서 본 장의 목표는 이러한 행위자들의 역할에 대한 보다 심층적이고 체계적인 연구를 위한 토대를 마련하는 것이다. 여기서 선택된 행위자들은 물론 일부에 불과하다. 지면의 제약으로 인해, 정책결정에서 상당한 역할을 수행할 수 있는 기타 행위자들—예를 들어 시민사회단체 전반, 교회, 다국적 기업, 국제기구, 외국 정부, 군대 등—에 대한 분석은 다루지 않는다.

기업

정책 관점에서의 과제는 기업의 영향력을 제거하는 것이 아니라, 그것이 좋은 정책 결과를 달성하는 데 기여하도록 유도하는 것이다. 기업은 보통 정책결정에 있어 핵심 참여자이다. 강력한 이해관계를 가진 사회 집단 중에서도, 기업은 가장 많은 자원을 지니고 있다. 또한 기업은 민주주의 환경에서는 기업 연합체, 로비 활동, 선거운동 기부, 개인적‧정책적 네트워크, 부패 등 여러 수단을 통해 정책결정 과정을 자신들에게 유리하게 만들 수 있다. 기업 영향력의 다양한 형태는 공공정책의 특성에 서로 다른 방식으로 영향을 미친다. 예를 들어, 비공식적 네트워킹이나 부패 정치인에게의 금품 제공 등은 공공복지의 희생을 대가로 특정 기업에게 사적 이익을 안겨줄 수 있다. 반대로, 다양한 경제 부문과 기업 이익을 대표하는 비교적 포괄적인 기업 연합체는 경제성장과 경쟁력 강화를 위한 광범위한 개혁 조치를 지지할 수도 있다. 일부 영향력 행사 기회(예: 입법부 정당 후보에 대한 선거 기부)는 선거 및 정당 체계 같은 정치 시스템의 구조에 의해 고정되는 반면, 다른 기회들은 정치 지도자들이 기업인을 정부 직위에 임명하거나 정책결정에서 기업 연합체의 역할을 허용함으로써 창출하거나 차단할 수 있다. 다양한 형태의 기업 영향력에 대한 기회를 개방하거나 폐쇄함으로써, 국가와 사회는 공공정책의 질에 영향을 미칠 수 있다.

이후의 논의는 기업이 행사할 수 있는 영향력의 유형을 살펴보고, 기업이 언제, 어떤 정책 유형에, 얼마나 강하게 참여하며, 그로 인해 정책의 질에 어떤 영향이 미치는지에 대해 일반적인 관찰을 제시한다. 마지막으로, 기업의 참여를 보다 공공지향적이고 투명하며 포괄적으로 만드는 방안에 대해 논의한다.

기업 참여의 유형론

정책결정 과정에서의 기업 참여는 국가, 정책 유형과 분야, 시간에 따라 크게 달라진다. 따라서 기업 참여의 양상을 단순한 틀로 포착하는 것은 어렵지만, 일부 일반화는 가능하다. 기업 참여는 조직화되고 집합적인 형태일 수도 있고, 개인 네트워크와 같이 분산되고 개별적인 형태일 수도 있다. 기업연합과 같이 공공연하고 공식적인 형태도 있으며, 부패처럼 폐쇄적이고 비공식적인 형태도 있다.

일반적으로 기업의 이해관계가 넓을수록, 참여의 형태가 더 개방적이고 활동이 투명하며, 그 영향력은 보다 공공지향적(즉, 특정 이익을 편애하지 않고 보다 효율적인 자원 배분을 촉진)일 가능성이 크고, 결과로서의 정책도 더욱 공공지향적일 가능성이 높다.

기업이 정책결정 과정에 참여할지를 선택할 때, ‘무임승차(free rider)’ 문제에 직면하게 된다. 일부 기업은 다른 기업들의 노력에 무임승차하려는 유혹을 받게 되는데, 즉 비용은 들이지 않고 이익만 얻으려는 것이다. 기업들이 정책 관련 활동으로부터 충분한 이익을 얻지 못한다면, 그 활동에 덜 열정적으로 참여하거나 아예 참여하지 않으려 할 수 있다. 따라서 기업들이 정책에 영향을 미치기 위해 집합적으로 조직되지 못한다면, 무임승차 문제가 덜 심각한 활동—예를 들어 계약을 따내거나 분쟁을 해결하기 위한 개인 네트워킹이나 로비 활동—에 참여할 가능성이 높다. 이러한 활동은 본질적으로 개별 기업에게 매우 특정적인 이익을 발생시키므로, 사익지향적(private-regarding)이다. 기업들이 집합적으로 조직되고 효과적으로 공동 행동을 할 가능성은 다음과 같은 조건이 충족될 때 더 높아진다:

유사한 이해관계를 공유할 때
소수의 기업으로 구성되어 공동 행동의 이익을 포착하기 쉬울 때
국가가 최고 정책결정자에 대한 정기적 접근 권한이나 공공 자금에 대한 통제권 같은 분명한 혜택을 제공할 때
국가가 높은 세금과 같은 명확한 비용을 부과할 때

참여 형태

기업은 정책결정 과정에 다양한 방식으로 참여할 수 있으며, 그 참여 형태는 정책의 질에 영향을 미친다.

개별 기업: 기업은 단독으로 행동할 수 있다. 일반적으로 기업의 이해관계가 넓을수록, 그들의 정책 지향성은 덜 편협해진다. 여러 부문에 걸친 대기업(대규모 복합기업)은 더 광범위한 공공 이익을 반영하는 정책을 지지할 가능성이 있다.
부문별 참여: 산업이나 농업 등 특정 경제 부문의 기업들은 유사한 이해관계를 공유하기 때문에, 특정 부문에 비용이나 혜택이 불균형적으로 분배되는 정책에 대해 집합적으로 행동할 가능성이 크다.
연합체: 자발적이거나 국가인가를 받은 형태로 존재하며, 전체 경제, 산업, 특정 상품 중심 등 다양한 범위를 가질 수 있다. 대기업 중심이거나 중소기업 중심일 수도 있다.
개인적 또는 정책 네트워크: 기업인들이 정부 고위 관료와의 인맥을 통해 직접 정책결정에 참여하기도 한다. 이는 사회적‧학문적‧가족적 관계나 공공부문과 민간부문 간의 경력 이동에서 비롯될 수 있다. 아르헨티나, 브라질, 페루, 특히 콜롬비아에서는 기업인의 정부 진출이 흔하다.
자본 이동성: 자본을 이동시킬 수 있는 능력을 통해, 기업은 의도치 않게 간접적으로 정책에 영향을 미칠 수 있다. 정책결정자들은 자본 유출을 우려하여 정책을 조정하게 된다. 이는 의도적인 참여는 아니지만, 정책 선택 범위를 제한하는 제약 요인으로 작용한다.

정치적 투자 포트폴리오

기업은 다양한 정치 활동을 통해 정치에 ‘투자’한다. 원칙적으로, 합리적인 기업인은 변화하는 기회를 최대한 활용하기 위해 그들의 정치적 투자 ‘포트폴리오’를 조정할 것이다. 즉, 가장 높은 수익을 창출하는 활동으로 정치적 투자를 전환하게 된다. 그들이 어디에 투자를 집중할지는 정치 체제가 제공하는 영향력 기회의 인식에 크게 좌우된다.

기업인들은 종종 이러한 여러 경로를 동시에 사용할 수 있지만, 특정 이슈의 성격과 국가의 정치 환경에 따라 특정 경로가 주를 이룬다. 아래에서는 이러한 옵션들을 설명한다.

기업 연합체: 연합체는 구성원들에게 정책결정자들과의 직접적인 접촉 기회를 제공한다. 구성원들은 자문 위원회나 정책 위원회에 참여할 수 있다. 기업 연합체가 정치에 영향을 미치는 가장 중요한 방식은 언론을 통한 것이다. 연합체는 회원들의 입장을 대중에게 전달하고 여론에 영향을 주기 위해 언론 활동을 한다.
로비 활동: 로비는 일부 국가에서 점점 더 중요해지고 있다. 일반적으로 개별 기업이 연합체보다는 더 많이 로비를 한다. 이로 인해 기업의 영향력은 더 파편화되고, 특수 이익 지향적이며, 일반적인 이슈에 대해서는 비효율적이 된다. 로비는 특히 정책의 집행 및 시행 단계에서 더 중요해진다.
선거 및 선거자금 기부: 대부분의 국가에서는 기업 기부에 대한 의존도를 줄이기 위해 선거자금 법을 개혁해왔다. 그러나 합법적이든 불법적이든, 수백만 달러의 자금이 선거 기간 중 기업에서 정치인에게 흘러들어간다. 기업들은 특정 방향의 정책에 영향을 주기보다는 접근 채널을 열어두기 위한 ‘보험’ 차원에서 복수의 대통령 후보에게 기부하는 경우가 많다.
개인 및 정책 네트워크: 개인적 네트워크는 기업인과 정부 고위층 간의 비공식적이고 사적인 관계로 작동한다. 이러한 네트워크를 통한 기업의 영향력은 불투명하고 때로는 은밀하다. 협소하고 배타적인 네트워크는 사익지향적 정책을 조장할 수 있다. 기업이 이러한 네트워크를 통한 접근이 가능하다고 인식할수록, 포괄적 연합체에 대한 투자 의지는 줄어들 수 있다.
노골적인 부패: 기업은 때때로 영향력을 직접적으로 ‘매수’하려 한다. 이는 매우 은밀하고 불투명한 영향력 행사 방식이다. 부패는 일반적으로 매우 특정한 정책에 연결되어 있으며, 대개 정책이 집행되거나(자금, 계약, 기타 기회가 특정 기업에 배분되는 경우), 법이 시행되는 과정(처벌이 부과되고 집행되는 경우)에서 나타난다.

앞서 언급했듯이, 기업인들은 정치 체제가 제공하는 기회를 최대한 활용하기 위해 정치적 투자 포트폴리오를 재조정할 것으로 예상된다. 예를 들어, 아르헨티나나 브라질처럼 정책결정자들이 연합체에 관심을 덜 기울이는 국가에서는, 기업들이 연합체에 시간이나 자금을 크게 투자하지 않는다. 반면 정부가 기업 연합체의 의견을 반영하려는 경우, 기업인들은 연합체에 투자하고 그 제도적 역량을 장기적으로 강화하려는 강력한 유인을 갖는다. 이는 칠레와 멕시코(특히 무역 협상 과정에서의 기업 참여), 그리고 콜롬비아에서 잘 나타난다.

정치에 대한 기업의 투자는 또한 정부가 실제로 얼마나 많은 것을 이룰 수 있는가에 따라 달라진다. 예를 들어, 멕시코에서 살리나스 대통령 집권기(1988~1994)의 시장 개혁 전성기에는 기업 연합체의 오찬이나 만찬 자리가 매우 중요했으나, 현재 정부(2000년 이후)에서는 의회를 통해 새로운 정책 이니셔티브를 추진하기 어려워졌기 때문에 그러한 모임의 가치가 크게 줄어들었다.

슈나이더(Schneider)가 연구한 5개 국가에서 정책결정 과정에서 나타나는 다양한 형태의 기업 참여는 표 5.1에 요약되어 있다.

정책 유형에 따른 기업 참여 유형과 강도

기업이 정책결정 과정에 참여하는 유형과 강도는 정책의 유형에 따라 영향을 받는다. 기업들은 정책의 비용과 편익이 확실한가 혹은 불확실한가, 즉각적인가 아니면 장기적인가를 고려하여 참여 여부를 결정한다. 예를 들어, 일부 세율 변화나 연금 혜택 변화처럼, 명확하고 즉각적인 비용이 드는 정책이 있는 반면, 최근의 많은 시장 지향적 개혁처럼 더 불확실한 비용을 수반하는 정책도 있다. 민영화의 경우, 새로운 소유자가 근로자들을 해고할 가능성이 높지만, 언제 몇 명이 해고될지는 불확실하다. 교육이나 보건과 같은 사회 정책이나 행정 개혁은 제도 개혁을 위한 대규모 장기 투자가 필요하고 결과 역시 불확실하다.

일반적으로, 기업은 다른 집단들과 마찬가지로, 정책의 비용이 명확하고 즉각적일 때 가장 활발히 동원된다(표 5.2 참조). 반면, 장기적이며 편익과 비용이 불확실하고 분산적인 개혁에 대해서는, 찬성이든 반대이든 지속적으로 관여하지 않는 경향이 있다.

정책의 범위 또한 기업에 중요한 요소다. 예를 들어, 세율 전체에 대한 변화나 교육정책처럼 광범위한 것인지, 특정한 기업의 민영화처럼 협소한 것인지가 문제다(표 5.3 참조). 대부분의 기업은 광범위한 정책에 대해 집합적으로 행동하기 어렵기 때문에, 포괄적 연합체를 통해서만 광범위한 정책에 대한 투자가 일어난다. 이는 무역 자유화처럼, 정책결정자들이 기업의 반대를 두려워하는 경우에 도움이 되며, 실제로 집단적 반대가 발생하지 않는 사례가 많았다.

기업은 자신들의 이익에 단기적으로 직접 영향을 미치는 협소한 정책에 직면했을 때, 더욱 강도 높은 투자를 할 가능성이 크다. 이런 경우 정책결정자들이 직면하는 과제는 가장 강력한 이해당사자 집단에 의한 정책 포획(policy capture)을 막는 것이다.

제도 개방하기

국가가 상대적으로 약한 과테말라 같은 나라들에서는, 기업의 이익이 정책결정 과정을 지배하는 경우가 많다. 기업 엘리트의 권력을 견제할 수 있는 강한 국가를 육성하는 것이 중요하지만, 현실적으로 기업을 정책결정에서 배제하는 것은 불가능하다. 오히려 공식적 참여 경로를 일부 폐쇄하면, 그 영향력이 덜 투명한 다른 형태로 우회될 가능성이 크다. 따라서 정책 관점에서의 핵심 과제는 기업의 영향력을 제거하는 것이 아니라, 그것이 좋은 정책 결과를 만들어내도록 유도하는 것이다.

보다 나은 정책을 위한 조건에는 다음과 같은 것들이 있다:

더 큰 투명성: 정책결정 과정이 더 투명할수록, 기업은 보다 공공지향적인 입장을 취하게 된다. 언론 보도, 기업 연합체나 정책 위원회를 통한 공식적 대표성, 정치 자금 기부의 공개, 정책결정 과정의 전반적인 개방성 등이 투명성을 촉진한다.
정책결정자와 기업 간의 장기적 약속: 기업 참여의 두 가지 형태는 장기적인 약속을 유도한다. 첫째는 정책 위원회 내의 기업 대표 참여다. 이들이 정책 위원회에서 반복적으로 상호작용하면, 좋은 평판을 얻고 합의 사항을 준수할 유인이 커진다. 반대로, 다시 만날 일이 없다고 생각할 경우, 그들은 약속을 지킬 유인이 줄어들고, 그들이 맺은 어떤 시간 초월적 약속도 신뢰도가 낮아진다.

기업의 힘: 과테말라 사례

기업 부문은 라틴아메리카 전역의 정책결정에서 역할을 수행하고 있지만, 과테말라만큼 그러한 영향력이 뚜렷한 나라는 없다. 그 영향력은 단순히 민간 부문의 힘을 반영하는 것이 아니라, 동시에 그 나라의 다른 제도들의 상대적 약함을 드러낸다. 과테말라의 기업 조직들은 조세 정책과 같은 중요한 경제정책의 방향을 바꿀 정도로 강력한 영향력을 보여주었다(8장 참고).

과테말라 기업이 정책결정 과정에 영향을 미칠 수 있는 능력은 그것이 국내에서 가장 잘 조직된 부문이라는 사실에 기반하고 있으며, 이 같은 조직력은 식민지 시절부터 지속되어 왔다. 당시 권력은 대농장주와 상인들의 손에 있었다. 과테말라 기업 부문의 효과성은 다른 사회 조직 부문이나 국가 자체의 제약과 대조된다. 노조, 농민 및 원주민 운동, 공무원, 학계, 그리고 나머지 시민사회 대부분은 과테말라 근대사 대부분에 걸쳐 제한된 영향력만을 행사해왔다.

과테말라의 정당들은 프로그램적 정책 플랫폼이나 명확한 이념적‧전략적 정렬을 대부분 결여하고 있다. 2003년 라티노바로미터 조사에 따르면 과테말라는 유권자의 정당 충성도 측면에서 17개국 중 13위였으며, 2004년 도미니카공화국을 포함한 조사에서는 정당의 정당성에 대한 인식에서 18개국 중 13위를 기록했다. 정당 제도화 종합지수에서 과테말라는 가장 낮은 순위를 기록했다(3장 참고).

과테말라의 관료제와 공무원 제도는 역량이 제한적이며, 특수 이익 집단의 압력에 취약해 정책 집행 단계에서 기업 집단이 영향력을 행사할 수 있는 여지를 남긴다(4장 참고). 분명히, 과테말라에서 기업 부문은 단순히 자체적인 강점 때문만이 아니라, 다른 행위자들의 영향력이 제한적이기 때문에 공공정책 영역에서 지배적 행위자이다.

마찬가지로, 오랜 기간 유지되어 온 정책 네트워크는 정보 교환을 촉진하고 구성원 간 신뢰를 형성하는 데 도움을 준다. 반복적이고 긍정적인 상호작용은 문제나 충격이 발생했을 때, 그것이 합리적인 방식으로 해결될 것이라는 기대를 만들어낸다. 그러나 이러한 네트워크가 포괄적이지 않거나 투명하지 않을 경우, 네트워크 외부 구성원들을 희생시키며 내부자들에게 편의를 제공할 수 있다.

마지막으로, 국가가 기업 연합체를 정책결정 및 집행에 포함시킬 경우, 이는 기업인들이 자신들의 제도적 역량을 구축하는 데 투자하도록 유도할 수 있으며, 이는 협상장 뒤편에서의 좁은 이해 중심 거래나 사적 협정을 억제하고 장기적이며 집합적인 조정 능력을 향상시키는 데 도움이 될 수 있다.

국가와 사회가 좁은 범위의 기업 참여 기회(예: 집행 단계에서의 로비 제한, 부패 억제)를 축소하고, 공공성을 중시하는 참여 방식(예: 공공지향적 연합체 활성화)을 확대할 수 있다면, 정책의 질은 향상될 가능성이 크다.

미디어

연구자들은 일반적으로 미디어를 엘리트 메시지와 대중 여론 사이의 수동적인 연결고리로 간주한다. 그러나 이러한 관점은 미디어, 여론, 정책결정 간의 훨씬 더 복잡한 상호작용을 포착하지 못한다.

실제로, 연구자들은 미디어의 역할을 과소평가하지만, 라틴아메리카의 정치인들과 정책결정자들은 미디어가 정책결정에 엄청난 영향을 미친다고 인식한다. 이 영향은 뉴스 보도가 정책의제를 설정하고, 결정 속도를 가속화하며, 정책 지지를 위한 유인을 변화시키고, 협소하거나 사적 이익 중심의 행동에 대한 비용을 증가시키는 능력을 포함한다.

정치인들과 정책결정자들은 미디어의 영향을 인식할 뿐만 아니라, 뉴스, 언론인, 언론사, 정치 커뮤니케이션에 직접 영향을 미치기 위한 구체적인 조치도 취한다. 그 예시는 다음과 같다:

전략적 커뮤니케이션

이 접근은 선거에서의 승리(라틴아메리카에서 가장 일반적)든, 공공 정책의 추진이든 간에 정치적 목표를 증진하는 메시지를 개발하고 전달하는 데 초점을 둔다. 전략 커뮤니케이션 전문가들은 여론조사, 포커스 그룹, 여론 주도자 패널 등을 활용하여 특정 대중(주로 대중매체)을 대상으로 하는 메시지를 설계한다. 이러한 기술은 단순히 정치인의 정책결정에 도움이 되는 정보를 수집하는 데 쓰일 뿐 아니라, 이미 결정된 정책을 대중에게 '판매하기 위한 적절한 언어'를 찾는 데에도 활용된다. 대부분의 국가에서는 이러한 전략적 마케팅 기법을 활용하기 위한 전담 사무국이 존재한다.

뉴스 관리

이 기술은 정부, 정책, 정치인에 관한 뉴스의 통일성, 주목성, 신뢰성을 강화하는 것을 목표로 한다. 궁극적으로 뉴스 관리는 단순히 메시지를 뉴스에 삽입하는 데 그치지 않고, 언론인들이 뉴스 이슈를 보도할 때 사용하는 **해석 틀(framing)**에도 영향을 미치는 것을 목적으로 한다. 예를 들어, 거리 시위가 정당한 압력 전술로 보도되는가, 아니면 운전자에게 불편을 끼치는 방해 행위로 묘사되는가는 언론인의 보도 방식과 정보 선택에 결정적 영향을 미친다. 정책결정자들에게 이 해석 틀은 매우 중요하다.

예를 들어, 브라질의 개혁 지지자들은 행정 개혁을 노조 해고를 위한 신자유주의 음모로 보는 대신, 국가 역량을 강화하기 위한 효율성 증진 전략으로 프레이밍하는 데 성공했다. 정치인과 공직자들은 기자들의 상업적 니즈(흥미로운 사진, 즉각적 반응)에 맞춘 행사(또는 의도된 ‘가짜 이벤트’)를 조직하거나, 뉴스 마감 시간에 맞춰 발언 및 행동을 조율하고, 주요 메시지에 집중하거나, 뉴스 보도를 정략적으로 ‘스핀’하여 자신에게 유리하게 만들기도 한다.

회유 및 통제

이에는 국영 언론의 정치 선전 활용 및 친인척, 정치 동맹에게 방송 주파수를 배분하거나, 광고 계약을 편파적으로 배분하는 행위 등이 포함된다. 일부 언론사는 기자들을 공격하는 미디어 채널을 운영하거나, 경쟁 언론사를 매수하기도 한다.

또한, 콜롬비아, 과테말라, 멕시코 등에서는 언론에 대한 위협과 폭력이 발생하고 있다. 이러한 폭력은 게릴라, 준군사 조직, 마약상, 부패 경찰 및 정치인들 등 다양한 주체로부터 발생하며, 이들이 때로는 협력하기도 한다. 정부가 언론인 위협의 배후자를 제대로 기소하지 못하면, 이는 향후 언론 탄압을 억제하지 못하게 된다. 많은 국가에서 언론은 명예훼손과 중상모략 법과 같은 법적 제약에 직면하고 있으며, 이는 권위주의 시대의 유산이자 정치인들이 언론 비판이나 부정 행위 조사를 제한하려는 욕구의 산물이다. 이 같은 제약은 언론인들의 자기검열을 야기한다.

미디어와 정책결정 과정

정책 형성(의제 설정)

이 단계에서는 정책적 주의를 필요로 하는 이슈들이 식별되고 우선순위가 정해진다. 미디어는 정책결정자들이 고려하지 않았거나 긴급하지 않다고 판단했던 이슈들을 조명함으로써 이 과정에 개입할 수 있다. 이러한 의제 설정 기능은 때때로 매우 강력하다. 사실상 정치인들은 여론조사가 부족한 상황에서는 **미디어를 ‘대리 공적 의제(surrogate public agenda)’**로 활용하여 사안을 탐색한다.¹¹

정책 관련 이슈나 사건에 대한 보도는 집중적인 관심 이후에 관심 부족의 시기가 뒤따르는 것이 특징이다. 미디어의 관심은 정치인들과 여론 주도자들이 기획한 가짜 이벤트(pseudo-events), 계산된 유출(leaks), 언론사 소유주 및 기자들의 개인적‧직업적 관심사 등에 따라 분산되거나 방향이 조정될 수 있다. 거리 시위와 같은 **스캔들이나 돌발적인 정책 이슈(irruptive issues)**는 집중 보도되지만, 빈곤처럼 기술적이거나 점진적이고 만성적인 문제들은 개인화되거나 극적으로 묘사되지 않는 한 일반적으로 외면된다.

이러한 선정주의적 경향과 탐사 보도의 부족은 정책결정자들에게 잘못된 신호를 보내거나, 더 시급한 문제에서 관심을 돌리거나, 혹은 주목할 가치가 없는 문제에 관심을 쏠리게 만든다.

정책 공식화

이 단계에서는 정책의 구체적 선택지가 좁혀지고 세부 사항이 결정된다. 이 시점에서 미디어는 두 가지 주요 방식으로 영향을 미친다.

첫째, 미디어는 사건이나 이슈를 위기(crisis) 상황으로 묘사하는 경향이 있기 때문에, 정책결정자들은 빠르고 눈에 띄는 조치를 취하도록 압박을 받는다. 그 결과로 장기적 해법보다는 상징적 조치를 채택하게 되는 경우가 많다. 이 압박은 특히 보도가 부정적일 때 강해지며, 대부분의 정책 관련 보도는 부정적 성격을 띤다. 예를 들어, 아르헨티나에서 인플레이션이 급등하거나 시위가 발생했을 때, 언론은 정책결정자들에게 "무언가 조치를 취하라"고 요구했지만, 구체적으로 무엇을 어떻게 해야 할지에 대해서는 언급하지 않았다.

둘째, 미디어는 **뉴스를 구성하는 해석 프레임(frames)**을 통해 정책 공식화 과정에 영향을 미친다. 기자들은 간단한 뉴스조차도 특정 해석 틀을 통해 구성한다. 이 프레임은 어떤 요소가 뉴스 가치가 있는지를 결정하며, 특정 행위자, 정책 제안, 세계관에 정당성을 부여하거나, 특정 선택지가 공적 인식에 들어오지 못하도록 차단할 수도 있다.

정책결정자들은 자신이 설정하거나 이미 설정된 프레임을 바꾸려 시도할 수 있다. 예를 들어, 우루과이에서는 정책결정자들이 행정개혁을 국민경제에서 국가의 역할을 중요시하는 정치문화에 부합하는 방식으로 프레이밍하려 했다. 그들은 공개 토론을 피하기 위해 **저자세 전략(low-key strategy)**을 선택했고, 개혁을 예산 법안 전체에 분산시켜 포함시키고 집행을 분권화함으로써 언론의 감시를 회피하는 데 성공했다.

정책 채택

이 단계에서 뉴스 미디어의 역할은 보도량에 따라 달라진다. 보도가 거의 없으면 개혁은 긴박성이 결여되어 좌초될 수 있다. 반면, 대중의 시야에서 벗어난 상황에서는 정책결정자들이 더 많은 협상 공간을 확보하게 되며, 이 과정에서 특수 이익이나 렌트 추구 행동이 나타날 위험도 커진다. 반대로 언론의 보도량이 많아질수록 공적 토론과 숙의가 활성화되고, 언론 감시는 정책결정자들이 사익이나 특정 집단의 이익을 우선시하는 행동에 대한 비용을 증가시킨다.

일반적으로 언론은 극적이거나 개인화된 요소가 없는 한, 채택 단계에 관심을 덜 보인다.

뉴스 미디어는 정책 자체에 영향을 미치는 이익집단으로 행동할 수도 있다. 이는 특히 정책이 언론사의 사업적‧전문적 이해관계에 직접 영향을 미칠 때 발생한다. 예컨대, 통신 개혁이나 언론인 관련 법률이 이에 해당된다. 멕시코에서는 언론사 소유주들과 대형 방송 네트워크들의 로비 활동이 라디오 및 TV 주파수 배분 개방 시도를 좌절시켰다. 반대로, 멕시코 주요 신문사들은 학계 전문가들과 힘을 합쳐 정부 정보 접근 확대법의 대안을 작성하고 로비를 벌인 사례도 있다.

정책 집행

이 단계에서 뉴스 보도는 일반적으로 산발적이다. 보도가 이루어질 경우, 주로 고충격(high-impact) 정책에 집중되며, 이를 개별 사건으로 분절하여 다루거나, 악당, 피해자, 영웅을 통해 개인화하고, 갈등 또는 도덕적 위반으로 극화한다.

때때로 언론은 감시견(watchdog) 역할을 수행한다. 특히, 라틴아메리카에서 민주주의 복귀 이후 공공 부패에 대한 보도는 폭발적으로 증가했다. 이러한 언론의 감시는 위법 행위에 대한 비용을 증가시키고 **책임의 연결고리(chain of accountability)**를 형성하는 데 기여한다. 언론의 고발은 입법부와 사법부의 행동을 유도할 수도 있지만, 설령 그렇지 않더라도 부패한 공직자의 경력에 큰 타격을 입힘으로써 향후 부패 시도를 억제할 수 있다.

언론 스캔들은 지난 10년간 라틴아메리카에서 다수의 대통령 위기를 야기한 원인이 되었다(이 장의 사회운동 논의 참고). 많은 사건들은 경제 위기와 구조조정 정책의 시행이라는 배경 속에서 벌어졌다. 정부 부패가 언론 스캔들을 통해 드러난 것은 정책결정 과정에서 새로운 변수였다. 스캔들은 경제난과 구조조정의 가장 큰 피해자들을 거리로 끌어냈고, 반대 세력은 대통령과 그 정책을 무너뜨리려 시도했다. 일부 경우, 언론은 시위대의 정당성을 부여하고 대중 동원을 촉진하는 역할도 수행했다.

정책결정과정(PMP)에 대한 함의

이러한 언론의 영향력이 라틴아메리카에서 지속 가능하고 일관성 있으며 공공지향적인 정책 창출에 어떤 함의를 가지는가? 다음 네 가지 명제가 제시된다.

1. 협력 유지 혹은 방해

정책결정자들은 인기 없는 정책에 대한 지지를 계속 유지할 것인지 철회할 것인지 결정할 때 언론의 효과를 고려한다. 부정적 보도(정책 비용, 갈등 증대, 부패 연루 등)는 협력에 대한 단기적 비용을 높이기 때문에 **협력 파기(defect)**를 유인한다. 반면, 긍정적 보도(정책 혜택, 수혜자, 옹호자 강조)는 장기 협력을 유인한다. 언론에서 정책 비용이 어떻게 프레이밍되는가, 부패가 어떻게 연계되는가도 매우 중요하다.

2. 협상의 포괄성 증대 또는 감소

언론 보도는 협상에 참여하는 행위자의 수, 다뤄야 할 이슈, 행위자 간 권력 균형에 영향을 준다. 언론이 특정 행위자를 인용하거나 보도하면 그들에게 정당성이 부여된다. 예컨대, 사회운동 지도자가 장관이나 은행가와 나란히 인용되면, 정치적 영향력이 확대될 수 있다. 심지어 부정적 보도도 어떤 그룹에는 영향력을 높일 수 있다. 반면, 언론 보도에서 배제된 이슈와 행위자는 정책 협상에서 영향력을 상실한다.

3. 행위자의 움직임 가시성 증대 또는 감소

언론 보도는 정책 협상과 집행 중 비공식 행위자나 숨겨진 움직임을 노출시킬 수 있으며, 수혜자와 동기도 드러낸다. 이는 비밀 유지에 대한 보상을 줄이고, 가시성을 증가시킨다. 이를 위해서는 탐사 저널리즘과 다양한 미디어 소유 구조가 필요하다. 일부 보도는 전략적 유출에 의해 이루어지기도 한다.

4. 정책 설계와 집행의 향상 혹은 약화

언론의 감시는 중립적 관료제의 설계와 집행 가능성을 높일 수 있다. 반면, 위기 프레이밍에 대한 반응으로 단기적‧상징적 조치나 졸속 정책이 등장할 수도 있다. 일반적으로, 라틴아메리카 언론은 정책결정자의 약속 이행을 추적하고 장기 성과를 감시하는 **책임 저널리즘(accountability journalism)**을 충분히 수행하지 못하고 있다. 그러나 이러한 언론이 존재할 경우, 정책의 질 향상에 크게 기여할 수 있다.

미디어의 정치경제와 언론 성과

정책결정 과정에서의 언론 성과는 뉴스 조직, 언론 소유주, 기자들이 운영하는 환경 및 제도적 조건에 따라 달라진다.

라틴아메리카는 선거 민주주의와 부분적 자유시장 경제로 이동하면서, 과거 권위주의적 언론 시스템과 뉴스 조직은 서로 다른 방향으로 진화했다. 하나는 시민 중심(civic orientation)으로, 시민들에게 봉사하는 것을 목표로 한다. 다른 하나는 시장, 특정 국가 행위자, 또는 언론 소유주의 동맹 등 권력자에게 봉사하는 수단으로 저널리즘을 활용한다.

이러한 성향은 어느 정도 미디어 유형에 따라 달라진다. 일반적으로 상업 TV와 라디오는 시장 중심 저널리즘을 따르는 경향이 크고, 대형 일간지, 일부 전문 케이블 뉴스, 지역 공동체 미디어는 시민 중심 성향을 따른다. 많은 **국영 방송 뉴스는 선전(propaganda)**과 유사한 내용을 내보내기도 한다.

라틴아메리카 시민들은 가장 많이 이용하고 신뢰하는 정보원으로 상업 텔레비전을 꼽는다. 최근 조사에서 가장 신뢰하는 객관적 뉴스 출처로 **텔레비전(49%)**을 선택한 반면, **신문은 8%**에 불과했다. 그러나 상업 TV는 소유주의 이해관계를 증진시키는 선정주의와 왜곡에 취약한 매체다. 다양한 정보에 접근할 수 있고, 광고와 미디어 소유가 집중되어 있지 않은 국가에서는 이러한 경향이 덜 문제가 된다. 그러나 케이블, 인터넷, 전문 신문에 체계적으로 접근할 수 있는 시민은 대부분 국가에서 극히 소수이며, 상업 TV와 라디오는 정치 정보를 얻을 수 있는 가장 손쉬운 수단이자, 소수 언론 그룹에 의해 통제되는 경우가 많다.

노동조합

라틴아메리카의 노동조합은 전통적으로 정책결정 과정에서 핵심적인 참여자였으나, 지난 20년간 그 영향력은 감소해왔다. 제2차 세계대전 이후 신흥 엘리트에게 선거 기반을 제공할 수 있었던 몇 안 되는 조직화된 집단 중 하나로서, 노동조합은 라틴아메리카 각국의 전후 정당 체계를 수립하는 데 중요한 역할을 했다. 수입 대체 산업화(ISI) 정책은 경쟁으로부터 고용주를 보호하고 제조업 부문 고용을 촉진함으로써 노동조합의 교섭력을 더욱 강화시켰다.

그러나 이후 조합원 유권자의 상대적 수 감소와 경제 자유화가 노동조합의 교섭력에 미친 영향은 그 정치적 영향력을 제약했다. 그럼에도 불구하고, 노동조합은 여전히 정당 및 사회 행위자와의 동맹 관계와 공공 부문 내 집합행동 역량에 따라 정책결정 과정에 영향을 미치고 있다.

Labor Organization and Political Alliances

노동조합은 조합원의 이익을 옹호하기 위해 집단행동(단체교섭, 파업), 정치 전략(로비, 총파업), 사회 서비스(협동조합, 건강보험, 연금)을 통해 조직된다. 이러한 모든 전략은 조합원들이 노동 지도자에게 위임함으로써 가능하다. 이 지도자들은 노동자의 행동을 조직하는 대가로, 노동자의 삶을 개선하기 위한 양보나 자신들의 대표성에 대한 대가(물질적 또는 정책적 혜택)를 얻는다. 역사적으로, 대부분의 라틴아메리카 국가 정부는 노동자의 조직화를 억제하려 했기 때문에, 노동자들이 조직할 권리와 파업권을 확보하기 위한 정치 전략이 일찍부터 발전했다. 이러한 전략은 종종 노동 기반 정당과의 동맹 형성을 포함했다. 이러한 정당들은 계급 기반은 아니었으나, 노동조합을 중요한 지지기반으로 포함하고 있었다.

대공황 이후 시기의 노동 기반 정당과의 동맹은, 노동조합에게 물질적 혜택을 제공하면서 동시에 노동 조직화를 용이하게 만들었다. 이 시기에 형성된 노동조합과 정당 간의 연결고리는 아르헨티나의 페론당(PJ), 브라질의 노동당(PTB), 멕시코의 제도혁명당(PRI), 페루의 인민혁명동맹(APRA), 베네수엘라의 민주행동당(AD) 등과 같은 사례에서 보이듯, 이후 정당 체계의 충성도와 노동 기반 정당의 정책 선호를 구조화했다.

이러한 관계는 노동조합을 조직화하도록 장려하는 다양한 인센티브와 노동자에게 혜택을 제공하는 노동 입법을 낳았다. 정치 정당이 노동 유권자를 더 많이 필요로 하고 노동조합이 강할수록, 노동 관련 법률은 노동자에게 더 우호적이었고, 조직화를 장려함으로써 노동 기반 정당과의 유대를 강화했다.

또한, 당시 제정된 노동법은 대개 조합 지도자의 선출을 규율하고, 노동 기반 정당과 연계된 지도자들에 의해 노동조합이 통제되도록 용이하게 했다. 전후 시기의 정책 선택은 노동의 영향력과 교섭력을 더욱 강화했다. 특히, 수입 대체 산업화(ISI)와 국가 주도의 발전 전략은 무역 경쟁을 제한하고, 높은 노동 비용을 유지하면서 이를 소비자에게 전가했으며, 정치적 고려(공공 부문 노동력 확대 포함)에 더 중점을 두는 공기업 경영을 확립했다. 노동 기반 정당은 이러한 정책을 선호했고, 노동자의 지지를 유지하기 위해 높은 수준의 조합화와 더 큰 혜택을 촉진했다.

한편, ISI가 덜 발달했고 노동운동이 억압받은 소규모 국가들에서는 노동운동이 약했고, 종종 급진적인 좌파 정당으로 향하는 경향을 보였다.

노동 동원을 기반으로 한 정당 체계를 가지고 노동에 우호적인 경제 전략을 선택했던 국가들은 1980년대 초 채무 위기 이후 더 높은 조정 비용과 더 깊은 경기 침체를 겪었다. 이는 노동 기반 정당들이 경제 자유화와 국가 개혁으로 정책 선호를 바꾸도록 만들었다. 그러나 노동 기반 정당이 포퓰리즘에서 보다 시장 지향적 정책으로 실용적으로 방향을 선회한 이후에도, 노동조합은 일반적으로 여전히 해당 정당을 지지했으며, 이는 고용 보호 및 복지 조항을 포함한 노동 개혁의 형태로 보상을 받는 형태였다. 이들 정당의 노동 기반 정체성은 자유시장 지향 정책의 필요성을 제시하는 데 있어 신뢰성을 높였고, 이전 협력 관계에서 형성된 신뢰는 **정부와 노동운동 간의 시차를 둔 협정(inter-temporal agreements)**을 촉진했다.

일반적으로 노동은 행정부에 대한 로비를 통해 정책결정 과정에 참여했으나, 때로는 입법부를 통해서도 행동했다.

Labor Organization, Preferences, and Bargaining Power

노동조합의 정책 선호는 노동운동의 조직적 특성과 지도부 경쟁 양상(즉, 노동자 지지를 놓고 경쟁하는 정치 집단의 수)에 의해 결정된다. 단체교섭이 이루어지는 수준—기업, 산업, 국가 수준—은 노동이 전체 노동자에게 이익이 되는 정책을 지향할 가능성의 정도를 좌우한다. 산업 전반이나 국가 전체 수준에서 교섭 권한을 가진 조합 연맹(정점조직, peak organizations)만이, 개별 기업이나 산업 단위로 더 유리한 조건을 얻으려는 무임승차 문제를 막을 수 있다.

정점조직의 존재 여부는 노동이 기업이나 정부와 시차를 둔 교환(inter-temporal exchange)을 조정할 수 있는 역량에 영향을 준다. 조합조직률은 노동조합이 얼마나 대표성을 가지며, 조합원에게 정책이 미치는 영향을 얼마나 잘 파악할 수 있는지를 보여준다. 마지막으로, 지도부 경쟁 양상은 노동 지도자의 인센티브에 영향을 미친다. 이들은 정책에 관한 시차적 합의에 참여함으로써 노동자의 대리인 역할을 잃지 않기를 원하기 때문이다. 표 5.4에 나타난 바와 같이, 이러한 특성은 라틴아메리카 국가별로 다르게 나타난다.

노동운동의 조직 구조는 흔히 노동법의 유산이다. 노동법은 단체교섭 수준, 지도부 경쟁 방식, 정점조직을 구성할 유인을 규율한다. 이러한 조직적 특성은 결과적으로, 정책 효과의 범위, 조합연맹의 권한, 지도자들이 시차적 합의에 참여할 유인 등을 바탕으로 정책 선호를 형성하게 된다. 예를 들어, 거시경제 안정성처럼 모든 노동자에게 혜택이 돌아가는 포괄적 정책에 대한 노동의 선호는, 중앙집중화된 조합연맹이 전체 노동자에게 임금 억제 비용을 강제하고, 경쟁력이 높은 일부 부문에서의 **임금 이탈 현상(wage drift)**을 방지할 수 있을 때 더 높아진다.

예컨대 멕시코에서는 **멕시코 노동자 연맹(CTM)**이 유일한 정점조직은 아니지만 가장 중요한 조직이다. CTM은 전체 부문별 개별 조합을 아우르며, 지도부 선출 및 단체교섭에 강한 권한을 가진다. 그 결과 1980년대에는 멕시코에서 **물가 상한선 협상(price caps)**을 체결하기가 아르헨티나보다 더 쉬웠다. 왜냐하면 아르헨티나의 **노동총연맹(CGT)**은 조합원에 대한 권한이 없으며, 산업별 단체교섭 구조는 다른 산업의 희생을 대가로 무임승차를 유발했기 때문이다.

멕시코에서는 집권당인 PRI와 CTM 간의 당파적 연계도 임금 상한선과 관련된 시차 협정을 가능케 했다(즉, 미래의 낮은 인플레이션을 위해 노동조합이 임금 상승을 억제하는 데 협조한 것이다). 반면, 브라질에서는 여러 정점조직이 조합원 행동을 조율하지 못했고, 주요 연맹이 야당 계열이었기 때문에 협정이 이뤄졌더라도 탈퇴할 유인이 커서 1980년대 임금 협상이 실패했다.

당파적 연계는 반드시 시차 협정을 보장하지 않는다. 베네수엘라에서는 지배적인 조합연맹이 1990년대 **집권당인 Acción Democrática(민주행동당)**과 연계되어 있었음에도, 해당 연맹 내 좌파 정당들 간의 지도부 경쟁은 노동 지도자들로 하여금 1989–91년 카를로스 안드레스 페레스 대통령의 안정화 정책을 반대하게 만들었다. 이들은 집권 세력과 결탁했다는 인상을 주지 않기 위해 반대한 것이다.

따라서 노동의 정책 선호를 정의할 때는, 노동조합의 정당과의 관계뿐 아니라, 약속을 이행할 수 있는 능력, 그리고 시차 협정에 참여할 유인까지 분석해야 한다.

Policy Reform and Labor Influence

앞서 언급했듯이, 라틴아메리카의 노동조합이 정책결정 과정에 미치는 영향력은 노동 기반 정당의 정책 선호 변화와 조합원 유권자 수의 감소에 따라 약화되었다. 경제 자유화는 높은 조합률을 가진 보호산업 부문의 고용을 줄였고, 국제무역 노출을 증가시킴으로써 노동의 교섭력을 약화시켰다. 공공 부문 인력 감축, 특히 민영화는 고조합률을 보이던 공공 부문 고용을 감소시켰고, 기업 경영자들은 노동비용이 수익성과 경쟁력에 미치는 영향을 더욱 중시하게 되었다. 마지막으로, 비공식 부문 확대와 실업 증가는 조합원 풀(pool)을 더욱 줄였고, 이는 공식 노동자들의 유권자 기반으로서의 중요성과 정치적 영향력을 약화시켰다.

이러한 맥락에서, 노동조합은 줄어든 자원을 조합원에게 광범위하고 강한 비용을 초래하는 정책 개혁에 집중 투자하게 되었다. 표 5.5는 정책 개혁을 **범위(scope)**와 **강도(intensity)**의 측면에서 분류한 것이다. 정책의 범위는 개혁으로 인해 비용을 부담하게 되는 조합원의 비율에 따라 결정된다. 예를 들어, 노동법 개혁은 모든 조합원에게 영향을 미치므로 범위가 넓지만, 통신회사 민영화는 일자리를 잃거나 경쟁에 노출될 수 있는 전화회사 노동자만을 대상으로 하므로 범위는 좁다.

정책 비용의 강도는 조합원 개개인이 부담하는 상대적 이해관계의 크기 또는 정책 변화의 깊이에 따라 결정된다. 구성원에게 직접적으로 일자리 상실의 위험이 있는 경우에는 정책 비용의 강도가 높다. 이는 **광범위한 정책(노동법 개혁)**이든 **좁은 범위의 정책(통신 민영화)**이든 적용된다. 반면, 정책 효과가 분산되어 있는 경우에는 구성원이 부담하는 비용이 작고 강도가 낮다. 예를 들어, 공공요금 부문의 부문별 규제와 같은 좁은 범위 정책이나, 조세개혁과 같은 광범위한 정책이 여기에 해당한다.

정치적 영향력이 감소한 상황에서, 노동조합은 범위가 넓고 강도도 강한 정책, 즉 조합원 전반에 큰 영향을 미치는 개혁에 반대하기 위해 자원을 투자하는 경향이 있다(표 5.5의 음영 영역 참조). 예를 들어, 노동조합은 모든 조합원에게 영향을 미치며, 고용 안정성과 보상 등에 영향을 주는 노동법 개혁에 저항하는 데 자원을 집중하는 경향이 있다.

노동조합이 정책결정 과정에 영향을 미칠 수 있는 성공 여부는 정부가 각 정책 분야에서 양보하는 데 드는 비용, 각 개혁의 수혜 집단, 이 수혜 집단이 정부에 얼마나 중요한지에 따라 달라진다. 예를 들어, 노동법 개혁의 경우, 개혁하지 않았을 때의 비용은 주로 고용주(그리고 정치적 대표성을 가지지 못한 실업자)에게 돌아간다. 반면, 민영화하지 않았을 때의 비용은 모든 납세자에게 재정 적자 형태로, 그리고 서비스 제공 측면에서는 대부분의 소비자에게 분산된다. 따라서, 정부는 민영화보다는 노동법 개혁에서 노동의 요구에 더 쉽게 양보할 수 있으며, 노동조합의 정치적 자원 투자도 노동법 개혁 저지에 더 가치 있는 것으로 보게 된다.

실제로 노동법 개혁은 다른 시장개혁들보다 더디게 진행되었으며, 개혁이 이루어진 경우에도 온건한 수준이었다. 이를 뒷받침하는 증거로는, 1985~2000년 시장개혁이 활발하던 시기 동안의 개별 노동법과 집단 노동법 개혁 비교가 있다. 개별 노동법은 노동 조건(근무 시간, 임금, 해고 등)을 규제하고, 집단 노동법은 노동조합, 단체교섭, 파업권 등 노동조직의 권리를 다룬다. 이 기간 동안 **라틴아메리카 16건의 개별 노동법 개혁 중 10건은 규제 완화(deregulation)**였던 반면, 18건의 집단 노동법 개정 중 13건은 규제 강화(regulatory) 성격이었다.

즉, 개별 노동법은 완화되어 조합원에게 불리하게 작용했지만, 집단 노동법은 노동조직의 권리를 강화하는 방향으로 개정되었다. 이러한 차이는, 집단 노동법이 조합원만을 대상으로 하며, 개별 노동법은 **전체 공식부문 노동자(잠재적 조합원 포함)**에게 적용되기 때문에 발생한다. 따라서 집단 노동법과 관련하여 더 강한 집합행동 역량을 가진 노동운동은, 보다 우호적인 개혁 결과를 이끌어내는 데 더 성공적이었다.

The Future Influence of Unions

노동조합의 정책결정 과정(PMP)에서의 영향력은 여전히 정치적 동맹과 특히 공공부문에서의 교섭력에 좌우되고 있다. 노동운동의 정치적 연합은 전후의 조합주의적(corporatist) 동맹을 넘어, 브라질(노동자당), 멕시코(민주혁명당, PRD), 우루과이(광역전선), 베네수엘라(Causa R) 등의 신생 노동 기반 정당의 출현과 함께 진화해왔다. 그러나 실제로 노동운동이 자신들의 선호 정책을 실현한 국가는 단 하나, 베네수엘라뿐이다. 이곳에서 친차베스 성향의 **국가노동조합(UNT)**은 정부와 강한 연계를 구축하였다.

다른 대부분의 경우, 노동 기반 정당들은 재정 제약이나 다른 유권자 집단의 정치적 무게로 인해 노동조합이 선호하는 정책을 실현하지 못했다. 자원이 줄어든 상황에서, 노동조합은 노동 관련 법률과 광범위하지만 조합원에게 집중된 비용을 수반하는 정책에 영향력을 집중하고 있다. 이를 위해 기존 정당과의 동맹을 유지하고, 국내외 소비자들과 새로운 연합을 형성하고 있다. 그러나 노동조합은 비공식 노동자나 실업자와는 여전히 효과적인 관계를 맺지 못하고 있다.

공공부문에서는, 파업이 개혁 과정뿐 아니라 일상적인 서비스 운영까지 방해할 수 있기 때문에, 노동 파업은 여전히 효과적인 수단으로 간주된다. 다만, 재정 긴축 압력 때문에 제한을 받는 경우도 있다. 공공부문 관리자들이 정치 임명직이고, 이 부문은 무역 경쟁에 노출되지 않기 때문에, 해당 분야는 노동조합의 정책 영향력에 열려 있을 가능성이 높다.

유엔개발계획(UNDP)의 2002년 설문조사에 따르면, 라틴아메리카의 정치 지도자들은 대체로 이러한 결론에 동의하고 있다. 이들은 노동조합을 잠재적으로 강력한 행위자로 인식하나, 능동적 권력보다는 거부권적(veto) 권력에 가깝고, 영향력은 주로 노동 문제에 집중된다고 평가했다. 동시에, 공공부문 노동조합의 영향력이 민간 부문에 비해 커지고 있다는 점도 인정하고 있다.

요약하자면, 노동조합은 과거보다 PMP에서 적은 영향력을 행사하고 있지만, 여전히 정책결정 과정에 영향을 미치고 있다. 특히 노동 기반 정당이 집권 중이거나, 공공부문 노동자를 조직하고 있거나, 미국과 같은 국가의 소비자 및 초국적 연합과 폭넓은 동맹을 맺고 있는 경우 그 영향력은 더욱 크다.

사회운동

사회운동은 라틴아메리카에서 가장 급속히 성장하고 있는 정치 행위자 집단 중 하나이다. 이는 특히 민주주의로의 전환 이후 시민 공간이 확장되고, 공식적 채널이 부족하거나 작동하지 않을 때 대중 동원의 수단으로 사회운동이 부상했기 때문이다. 사회운동은 때때로 정책결정 과정에 깊이 개입하며, 일부 경우에는 정책 형성 및 변화에 결정적인 역할을 하기도 한다.

사회운동은 매우 다양하며, 농민, 원주민, 여성, 인권, 빈민 지역 주민, 환경, 교육, 보건, 연금 수급자 등 특정 정체성이나 요구에 기반한 집단들이 포함된다. 이들의 주요 특징은 기존 제도 내 공식 채널이 아닌 비제도적, 비정당적 방식으로 행동하며, 아래로부터 집단적 요구를 조직한다는 것이다.

사회운동은 다음과 같은 경로를 통해 정책결정에 영향을 미칠 수 있다:

거리 시위, 점거, 행진, 파업 등의 직접 행동을 통한 정치적 압력 행사
언론과의 상호작용, **대중 프레임 전쟁(frame wars)**을 통한 여론 형성
국제 NGO 및 다자기구와의 연대를 통한 국제적 압력 조성
특정 이슈에 대한 법적 소송 제기(전략적 소송)
일부 경우, 정치 정당 및 제도 내 연계 형성

그러나 사회운동의 영향력은 불균등하고 비체계적이다. 그들은 때로는 갑작스럽게 의제 설정과 정책 채택에 강력한 영향을 미치지만, 대개 지속적인 정책 설계 및 집행 단계에서는 배제된다.

사회운동이 정책에 미치는 영향은 다음 세 가지 요인에 따라 달라진다:

동원력: 얼마나 많은 사람을 거리로 끌어낼 수 있는가?
정치 기회의 구조: 제도적 개방성, 정권의 반응성, 선거와 연계 여부
프레이밍 전략: 대중과 언론, 정책결정자에게 어떻게 문제를 해석시키는가?

예를 들어, **볼리비아의 물 전쟁(2000)**과 **가스 전쟁(2003)**에서는 대규모 거리 시위가 정부의 민영화 정책을 철회시키고 대통령 사임까지 이끌었다. 이러한 운동은 정책 아젠다를 전환시켰을 뿐 아니라, 이후 좌파 정권의 등장과 새로운 헌법 제정으로 이어지는 계기가 되었다.

비슷하게, **멕시코에서는 오악사카 교사운동(CNTE)**이 교육개혁 반대 시위를 조직했으며, 베네수엘라, 아르헨티나, 브라질 등에서도 연금개혁, 반부패, 공공요금 인상 등에 대한 대규모 사회운동이 발생했다.

그러나 사회운동이 제도화되지 못할 경우, 즉 정책 설계나 집행 과정에 공식적으로 포함되지 않을 경우, 그 영향력은 일시적이고 불안정할 수 있다. 또한 일부 운동은 과도하게 급진화되어, 폭력 충돌이나 반민주주의적 상황으로 이어지는 경우도 있다.

따라서 사회운동이 정책결정 과정에서 건설적이고 지속적인 역할을 하기 위해서는 다음과 같은 조건이 요구된다:

제도적 수용 구조: 시민 참여 예산, 협의회, 사회정책 위원회 등 포용적 메커니즘
운동 내부의 제도화 전략: 정치권과의 전략적 연계, 자치 조직의 역량 강화
국가와의 상호 신뢰 형성: 반복적이고 상호 존중 기반의 협의 구조

정리하자면, 사회운동은 라틴아메리카 정책결정의 중요한 행위자로 자리 잡고 있으며, 특히 의제 설정과 정책 전환에 있어 탁월한 역할을 수행해왔다. 그러나 이들이 정책의 지속 가능성과 실효성을 높이기 위해서는, 제도와의 교차 지점을 확보하고, 일시적 동원에서 장기적 정책 파트너로 전환되는 것이 중요하다.

지식 행위자(Knowledge Actors)

정책결정은 종종 복잡하고 기술적인 특성을 지니기 때문에, 정책결정자들은 정보, 분석, 아이디어를 제공해 줄 수 있는 외부 전문가에게 의존하는 경우가 많다. 이러한 전문가들을 본 장에서는 **“지식 행위자”**라 부르며, 이들은 대학, 연구소, 정책 싱크탱크, 국제기구, NGO, 기술관료, 심지어는 전직 공무원과 정치인까지 포함할 수 있다.

지식 행위자는 다음과 같은 방식으로 정책결정에 영향을 미친다:

정책 문제에 대한 프레임과 정의를 제공
대안들에 대한 기술적 분석과 비교 제공
특정 정책 선택의 비용과 편익을 평가
해외 사례나 국제 기준을 제시하여 정당성을 부여

이러한 활동은 특히 다음과 같은 조건에서 더욱 중요해진다:

문제가 고도로 전문적이거나 기술적인 경우
정치적으로 민감하거나 논란이 많은 이슈에서 중립적인 정보원이 필요할 때
국제기구나 외국 정부의 지원을 받는 정책 조율 과정에서

그러나 지식 행위자의 영향력은 단순히 지식의 질에만 좌우되지 않는다. 접근 가능성, 정치적 수용성, 제도적 통합 정도에 따라 그 영향력은 달라진다. 예를 들어, 어떤 전문가는 자문역이나 위원회 구성원으로 공식적으로 정책결정 과정에 참여할 수 있지만, 다른 전문가는 비공식적으로만 조언을 제공하거나, 언론 및 시민사회를 통해 의견을 제시하는 데 그칠 수 있다.

또한, 지식 행위자들은 완전히 중립적이지 않을 수 있다. 그들 역시 자신의 경력, 소속 기관, 자금 출처, 이념적 성향에 따라 특정 입장을 취할 수 있으며, 정책에 대한 이해관계를 가질 수 있다. 따라서 지식의 정치화(politicization of knowledge) 가능성을 고려해야 한다.

라틴아메리카에서는 다음과 같은 유형의 지식 행위자들이 존재한다:

국립대학교 및 공공연구기관: 전통적으로 국가 정책 개발에 핵심적 기여를 해왔으며, 공공성과 학문적 독립성이 높다. 그러나 재정 축소와 정치화 문제가 일부 존재한다.
민간 싱크탱크: 일부는 독립성을 유지하고 있지만, 다른 일부는 특정 기업, 정당, 국제기구와 밀접한 연계를 맺고 있다.
국제기구의 전문가: 세계은행, IMF, UNDP, OECD 등은 기술 지원, 평가, 정책 자문을 통해 정책 방향에 영향력을 행사한다.
전문 NGO 및 컨설턴트: 특정 분야(예: 보건, 교육, 환경)에 대한 기술적 전문성을 바탕으로 정책 제안 및 집행에 참여한다.
기술관료와 전직 관료: 장기적 행정 경험을 바탕으로 자문 또는 분석가로 활동하며, 정책 지속성과 실행 가능성 측면에서 중요하다.

이러한 다양한 지식 행위자들은 정책의 질을 향상시키는 데 기여할 수 있지만, 동시에 특정 이데올로기나 이해관계를 강화하는 데 이용될 수도 있다. 따라서 정부는 다음과 같은 방식을 통해 지식 행위자의 기여를 제도적으로 통합하고, 공공성을 유지할 수 있다:

정책위원회, 자문기구 등에 다양한 출처의 전문가 포함
지식 행위자의 활동과 제안에 대한 투명성 확보 및 공개 검토 절차
대학, 공공연구소와의 협력 강화 및 자율성 보장
국제기구의 자문을 현지 맥락에 맞게 비판적으로 수용
시민사회 및 언론과의 연계를 통해 지식 독점 방지

결론적으로, 지식 행위자는 정책결정의 정보 기반을 제공하고 정당성을 강화하는 데 핵심적이다. 하지만 그 영향력은 지식 자체의 우수성뿐 아니라, 정치적 수용성, 제도적 통합, 그리고 투명성에 달려 있다. 따라서 이들의 역할을 확대하고 제도화하는 것은 라틴아메리카에서 보다 공공성을 띠는 정책결정을 가능하게 만드는 중요한 전략이 될 수 있다.

사회운동 (Social Movements)

사회운동은 점점 더 복잡하고 영향력 있는 정치 행위자가 되고 있다. 지난 10년간 라틴아메리카에서 사회운동의 수와 정치적 영향력 모두에서 극적인 증가가 있었다. 민주주의는 표현의 자유, 집회의 자유, 시위의 자유 등 광범위한 권리의 행사를 가능하게 만들었다. 이러한 권리와 자유를 활용하여 사회적 저항은 강력한 정치적 수단으로 발전했으며, 일부 사례에서는 대통령의 사임이나 해임으로까지 이어질 만큼 충분한 규모와 강도를 갖추게 되었다(표 5.6 참고).

전통적 관점에서는 사회운동을 사회 규범에서 일탈한 행위에서 비롯된 현상으로 보았다. 즉, 개인이 분절되고 소외되며 좌절한 상태에서 행동이 발생한다고 설명했다. 그러나 최근에는 다른 관점이 대두되었는데, 이는 사회운동이 합리적이고 사회적으로 활동적인 개인들로 구성되어 있으며, 그들이 기존 제도가 제공하지 않는 대안적 경로를 통해 이익을 주장하고 있다는 것이다. 이러한 운동은 대체로 평화적이고 자율적으로 운영되며, 언론의 지원을 받아 그 활동이 공표되고 정당화되며 증폭된다. 따라서 사회운동은 복잡하고 영향력 있는 정치 행위자로 자리잡고 있으며, 때로는 기존 제도권 내 정치 행위자들이 효과적인 행동 수단으로 이용하기도 한다.

거리 권력의 부상에 대한 설명

이러한 현상의 확산과 라틴아메리카 정치 과정에 미친 강력한 영향을 설명하는 요인은 무엇인가? 세 가지 종류의 정치 체계 위기가 거리 권력의 부상과 연결된다. 이 위기들은 각각 국가의 약화, 대표 민주주의의 약화, 국가 정체성의 약화로 설명할 수 있다.

국가의 약화

첫 번째 위기는 국가의 약화와 관련이 있다. 이는 전통적으로 국가를 지지해온 집단(조직 노동, 농지 소유주, 도시 중산층)의 소득 유지뿐만 아니라, 민주화의 결과로 새로운 정치 권력을 얻은 소외 계층에게 적절한 서비스를 제공하는 국가의 능력 부재와 관련이 있다. 한편으로는, 재정 긴축과 과거 독점 체제의 해체가 과거의 조합주의적 후견국가를 무너뜨리며, 특권을 폐지하고 이전의 사회 동맹을 종식시켰다. 다른 한편으로는, 민주주의가 야기한 기대가 불리한 경제 여건 속에서 좌절되면서 사회적 불만과 동원이 촉발되었다.

예를 들어, 아르헨티나에서 페르난도 데 라 루아 대통령의 사임은 이러한 첫 번째 유형의 위기와 관련이 있다. 이는 일련의 부패 스캔들, 장기적 경기 침체와 경제 붕괴, 정치인들에 대한 깊은 환멸("¡Que se vayan todos!" - "모두 물러나라!")로 인해 발생했다. 이 위기는 다양한 사회운동의 부상을 낳았는데, 예를 들어 **피케떼로스(piesteros)**는 정치적 조작에 노출된 불리한 지위의 이질적 집단이 조직한 시위 운동이었으며, 또 다른 다목적 사회조직은 공공기관의 무능함을 보완하기 위해 등장했다. 그러나 이러한 운동은 기존의 민주주의 제도(예: 정당)를 대체할 수 있는 제도적 대표성 구조를 정착시키는 데는 실패했다.

민주주의의 약화

라틴아메리카의 민주주의는 일반적으로 사회적 요구 충족, 투명한 정부, 부패 및 특수이익 회피 측면에서 실질적인 진전을 보이지 못했다. 또한 민주정부는 여론의 감시에 더 많이 노출되기 때문에, 권위주의 정권에 비해 과오가 더 크게 부각되는 경향이 있다. 민주주의적 절차의 구조적 약점은 권위주의적 관행, 포퓰리즘, 부패, 제도 포획 등을 방지하는 데 실패했으며, 이는 효율적인 서비스 제공과 개발 촉진이라는 국가의 핵심 임무에도 부정적 영향을 미쳤다. 이에 따라, 공공정책은 시민 전체의 요구를 반영하지 못한다는 인식이 확산되었으며, 이는 광범위한 정치적 배제로 이어졌다. 정당에 대한 신뢰 상실은 대표 제도 전반의 위기를 더욱 심화시켰다.

페루에서는 알베르토 후지모리 대통령 정부의 부정선거 및 부패 사건에 대한 시위가 이러한 위기 유형과 관련이 있다. 브라질의 페르난두 콜로르 데 멜루, 파라과이의 라울 쿠바스, 과테말라의 호르헤 안토니오 세라노 대통령의 퇴진 역시 민주주의 절차의 결함과 관련이 깊다. 베네수엘라의 카를로스 안드레스 페레스 대통령 퇴진과 전통 정당 체제의 붕괴는 국가가 생활수준 향상에 실패하고 긴축정책이 가해진 상황에서의 거리 반응, 그리고 정치 엘리트에 대한 부패 인식이 복합적으로 작용한 결과였다.

국가 정체성의 약화

세 번째 위기는 국가로서의 일체감 부재, 즉 공통된 국가 정체성의 결여다. 국가가 시민 공동체를 형성하기 위해서는, 공동의 미래 비전을 제시할 수 있어야 한다. 앞선 두 가지 위기로 인해 이 과제는 더욱 복잡해진다. 사회 구성원들이 희생은 반복적으로 동일한 집단에게 요구되고, 혜택은 소수에게 집중되어 있다고 인식할 경우, 정치 공동체에 대한 소속감 형성은 매우 어렵다. 이 경우, 상이한 국가 정체성과 비전을 가진 평행적인 운동이 등장하게 된다. 이 위기는 권리와 책임의 정의, 국가의 영토적 구조를 둘러싼 근본적인 갈등을 수반하므로, 해결이 가장 어렵다.

볼리비아와 에콰도르는 이 세 번째 유형의 위기를 공통적으로 보여주는 사례이다. 이들 국가에서는 공정한 개발 촉진과 대표성 확보 실패에 더해, 국가 정체성을 둘러싼 갈등이 존재한다. 특히 원주민 공동체의 참여 요구와 자치권 확대 요구가 급증했다. 이러한 위기는 다수 대통령의 사임으로 이어졌으며, 정치 지형의 불안정성도 지속되고 있다.

사회운동은 구조적 요인과 상황적 요인 모두에 뿌리를 두고 있다. 예컨대, 연료세 인상이나 국영기업 민영화 제안 같은 상황적 요인은 사회적 저항을 촉발시킬 수 있다. 그러나 그 이면에는 장기적 경제 침체, 광범위한 빈곤, 고용 부족, 정치 부패와 같은 구조적 요인이 존재한다. 이런 구조적 요인들은 시민들의 깊은 불만을 설명한다. 따라서 새로운 사회운동은 평소에는 잠잠하지만, 특정 사건이 방아쇠가 되어 급격히 활성화될 수 있다. 이 사건들은 사회 지도자들이 대중을 동원할 수 있는 촉매제 역할을 하며, 사람들을 거리로 이끌 수 있다.

정책결정에서 사회운동의 진화

정치 행위자로서, 사회운동은 단순히 국가를 비판하는 데 그치지 않고, 점점 더 정책결정 과정에 참여할 것을 요구하고 있다. 이들은 정책의 내용뿐 아니라 집행 과정의 설계와 모니터링에 영향을 미칠 수 있는 메커니즘을 요구한다. 대부분의 사회운동은 정책 과정의 이 단계에 완전하게 개입할 수 있는 기술적‧재정적 자원이 부족하지만, 이들은 종종 동조적인 정치인, 공공 지식인, 국내외 NGO 등 다른 행위자들과 연대함으로써 자신들의 요구를 관철시키려 한다.

일부 경우, 이러한 참여는 제도화되기도 한다. 예를 들어, 사회운동 지도자들이 자문 위원회, 참여예산 과정, 공공정책 협의체 등에 포함됨으로써 제도적 참여가 이루어진다. 반면, 다른 경우에는 클라이언텔리즘적 네트워크, 비공식 거래, 또는 사회운동 지도자의 **포섭(cooptation)**을 통해 비공식적으로 이루어지기도 한다. 이러한 참여 형태 간의 차이는 사소하지 않다. 제도화된 참여는 보다 투명하며, 집단적 요구에 부응하는 정책을 만들어낼 가능성이 높다. 반면, 비공식적 참여는 특수 이익을 강화하고 배제를 지속시킬 수 있다.

일부 운동은 항의(protest)에서 정책 영향력(policy influence)으로의 전환에 성공하기도 한다. 특히 동원을 유지하면서 정책결정 공간에 접근할 수 있을 때 그러하다. 널리 알려진 사례 중 하나는 **브라질의 무토지 농민운동(MST)**으로, 이들은 지속적인 대중 동원, 기술적 전문성, 제도적 공간에서의 참여를 결합함으로써 토지 개혁 정책에 영향을 미치는 데 성공했다. 또 다른 예시는 에콰도르의 원주민 운동으로, 이들은 항의와 협상을 통해 교육 및 언어 정책, 그리고 헌법 개정에까지 영향을 미쳤다.

일반적으로, 사회운동이 공공정책에 미치는 영향력은 다음과 같은 능력 요인에 달려 있다:

동원을 장기간 지속할 수 있는 능력
전략적 동맹을 형성할 수 있는 능력
요구를 사회 전체의 더 넓은 층이 공감할 수 있는 방식으로 프레이밍할 수 있는 능력
정책결정 제도에 접근하고, 그 안에서 신뢰를 얻을 수 있는 능력
자율성과 제도 참여 간의 긴장을 조율할 수 있는 능력

물론 사회운동이 항상 성공하는 것은 아니며, 그 영향력은 정책 이슈의 분야, 국가, 정치적 맥락에 따라 달라진다. 그러나 민주주의 확대와 불평등 심화의 시대에, 사회운동은 **대중 참여와 책임성(accountability)**의 통로로서 점점 더 중요한 역할을 수행하고 있다.

Types of Social Movements

사회운동은 그림 5.1에서 보듯이 두 가지 차원에 따라 분류할 수 있다. 첫 번째 차원은 수평축에 나타나며, 사회운동이 기반하고 있는 이슈의 상대적인 일반성 또는 특수성을 나타낸다. 이는 동원된 인구의 폭과도 관련된다. 이 차원에서는 특정 부문, 지역, 또는 민족 정체성과 관련된 요구는 연속선의 "특수한" 끝으로 분류된다. 두 번째 차원은 수직축에 나타나며, 사회운동이 공공정책을 건설적으로 특정 방향으로 변화시키려는 정도("선제적") 또는 단순히 정부 제안을 거부하거나 공직자에 대한 불만을 표현하려는 정도("반응적")를 나타낸다.

일부 사례는 이 두 축을 기준으로 분류하기 어렵기 때문에 두 극단 사이에 배치된다. 예를 들어, 페루 아레키파소(Arequipazo) 봉기는 2002년 6월 알레한드로 톨레도 대통령에 맞서 발생했는데(9장에서 자세히 다룸), 이는 한 지역(아레키파)에서 에가사(Egasa)와 에게수르(Egesur) 전력회사의 민영화라는 특정 이슈에 대한 반발로 촉발되었지만, 즉각적으로 전국적 반향을 불러일으켰다.

비슷하게, 코스타리카 정부의 에너지 및 통신 시장 민영화 시도에 대한 사회적 반발도 비교적 특수한 원인에서 출발했지만, 보다 광범위한 목표와 영향을 가지게 된 사례다. 미겔 앙헬 로드리게스 대통령 시기인 2000년 3월과 4월, 코스타리카 전력연구소(ICE)의 민영화는 3주간의 시위를 촉발시켰고, 이는 대통령의 인기 하락으로 이어졌다. 처음 반대한 집단은 ICE 직원들과 환경단체였지만, 국회가 민영화 법안을 통과시키자, 광범위한 사회적 지지를 얻은 대규모 시위가 벌어졌다.

좀 더 긍정적인 초점을 가진 특수 운동의 예로는 **브라질 무토지 농민운동(MST)**이 있다. 이 운동은 브라질의 토지 소유 및 농지 개혁을 위한 투쟁을 목적으로 한다. MST는 단순한 항의 운동을 넘어, 주택, 의료 및 학습센터, 신용·생산·유통·소비 협동조합, 생산성 향상 기회 등을 제공하는 조직망을 구축함으로써, 일반적인 야당 운동을 넘는 정당성을 확보했다.

그림 5.1의 가장 눈에 띄는 특징 중 하나는 "선제적이고 일반적인" 특성을 모두 갖춘 사례가 거의 존재하지 않는다는 점이다(그림의 오른쪽 상단 사분면). 이 지역에서 사회 전반을 아우르면서 동시에 건설적 제안을 제시한 대규모 시위는 거의 없었다. 대통령 퇴진으로 이어진 운동들은 모두 대규모(일반적인) 시민 시위였지만, 본질적으로 부정적이었으며—즉, 무엇인가에 대한 명확한 반대는 있었지만, 대안적 해결책은 제시하지 못했다.

사회운동의 정책결정 과정에서의 역할과 민주주의 거버넌스에 대한 영향

그림 5.1의 각 사분면에 속하는 사회운동은 정책결정 과정에 서로 다른 영향을 미칠 수 있다. 특정 요구에 기반한 사회운동은 건설적인 경우에는 의제 설정자, 그렇지 않을 경우에는 단순한 **거부자(veto player)**로 기능하는 경향이 있다. 아르헨티나의 블룸버그 사건은 의제 설정자로서의 역할을 보여준다. 2004년 4월, 네스토르 키르치네르 대통령은 치안 강화 및 범죄 대응법 개정을 요구하는 시민 시위에 직면했다. 이 운동은 납치 및 살해당한 자녀를 둔 후안 카를로스 블룸버그에 의해 시작되었고, 주로 부에노스아이레스 주에서의 치안 악화를 비판했다. 이 시위는 정부로 하여금 범죄 대응을 정치적 의제로 포함시키도록 만들었고, 기록적인 속도로 형법 개정을 이끌어냈다.

반면, 비조직적이고 자발적인 대중운동은 예측 불가능한 결과를 초래하며, 정책결정 과정에서 불안정 요인으로 작용하는 경우가 많다. 대부분의 경우, 이러한 운동은 이전 정부가 시행한 정책과의 차별화를 시도하는 새 정부에 의해 정책 불안정성을 야기한다. 이러한 운동이 반복적으로 발생하는 국가에서는, 정치 행위자들이 단기적 목표에 집중하게 되며, 정책 역량에 대한 투자를 꺼리게 될 수 있다.

사회운동의 부상은 민주주의 거버넌스에 긍정적인가 부정적인가라는 중요한 질문을 제기한다. 이에 대한 답변은 단순하지 않다. 긍정적인 측면에서는, 사회운동과 같은 조직된 시민사회는 효율적으로 운영되는 대의민주주의 정부의 중요한 구성 요소가 될 수 있다고 주장할 수 있다. 이러한 운동은 과거에는 주변적 역할에 머물렀던 새로운 행위자들이 정치 시스템에 통합되는 계기가 되어, 민주주의의 포용성을 강화했다.

그러나 부정적인 측면에서는, 이러한 운동이 종종 기존 정치 세력, 신흥 지도자, 특수 이익 집단에 의해 조작되거나 이용될 수 있다는 점이 있다. 위에서 분석된 많은 사례에서는, 운동이 일정 시점에서 **다른 행위자들의 목적(예: 정부 반대 및 권위 약화)을 위해 포섭(co-opt)**되었다는 조작의 요소가 포함되어 있다. 또한, 사회적 동원이 구조적 장치로 자리잡고, 기존 민주주의 제도가 정당하고 효과적인 거버넌스를 뒷받침하지 못하는 경우, 사회운동은 오히려 지속적인 정치 불안정을 초래할 수 있다.

이러한 문제를 방지하기 위해, 국민투표, 국민발안, 소환제도와 같은 직접민주주의 수단을 도입하면 사회 참여를 촉진하면서, 반복적인 시위와 사회불안정으로 인한 부작용을 줄일 수 있다. 예컨대, 볼리비아에서 카를로스 메사 대통령 시절 진행된 천연가스 국민투표는 대중 압력을 수습하고, 효과적인 결정 메커니즘을 찾기 위한 시도였다. 마찬가지로, 참여예산제는 자원 사용에 대한 결정을 수혜자에게 더 가까이 가져가는 방식이다. 일부에서는, 시민이 정책 설계 과정에 직접 참여하도록 함으로써 민주주의 거버넌스를 강화하고 결정의 정당성을 높일 수 있다고 주장한다. 이러한 논리는 공기업 민영화 결정과 관련된 우루과이의 국민투표에도 반영되어 있다.

하지만, 이러한 직접민주주의 수단은 대표민주주의를 약화시킬 수 있다. 정당과 공적 권위는 사회 대표자로서 사회의 이익을 조정·집약할 의무가 있다. 단일 이슈에 대한 국민투표는 선출된 정부의 일반적인 프로그램의 핵심 요소를 거부하는 결과로 이어질 수 있으며, 이는 정부의 정책 선택 여지를 제약할 수 있다. 이는 실제로 우루과이의 민영화 관련 국민투표에서 발생했다. 또한, 복잡한 사안이나 심각한 위기 상황에서 이러한 수단이 항의나 사회불안을 진정시키기에 충분한지 여부도 논쟁의 여지가 있으며, 이는 국민투표 이후에도 항의가 계속된 볼리비아 사례에서 잘 드러난다.

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