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국제지역대학원(중남미학과)/라틴아메리카 개발정책학

아르헨티나 중앙정부와 지방정부의 분권화

1. 서론

논문은 분권화(decentralization)거버넌스와 책무성(accountability)미치는 영향에 중점을 두고 있다. 우리의 관점에서, 이러한 영향을 이해하려면 정부의 다양한 계층 정치적 유인 구조의 “일반균형(general equilibrium)” 작동 방식을 진단하고, 특정한 “분권화” 변화가 국가 하위 국가 행위자들의 광범위한 유인 체계 속에서 어떤 영향을 미치는지를 분석해야 한다. 연방제 유인 구조(여기에는 다양한 의미에서의 “분권화” 수준이 포함됨)정치 행위자들의 행동을 결정하며, 그에 따라 중앙 지방 수준 모두에서의 제도 운영 성과가 결정된다.

논문에서는 하나의 국가, 아르헨티나를 사례로 하여 연방주의와 분권화가 어떻게 작동하는지를 평가하며, 주요 정치 행위자들의 유인, 이러한 유인의 제도적 기원, 그리고 그것이 거버넌스 책무성에 미치는 영향을 중점적으로 다룬다. 아르헨티나는 세계에서 가장 분권화된 국가 하나이므로, 아르헨티나 사례에 대한 분석은 분권화된 정치 체제가 어떻게 작동하는지를 보여주며, 개발도상국의 분권화 노력에 대한 경고적 의미를 지닌 여러 병리 현상을 식별하는 기여한다. 우리는 아르헨티나 사례를 다룸으로써 하위 국가 수준의 정치 유인이 전체 연방제의 작동에 어떤 영향을 미치는지를 강조한다.

최근 년간 연방주의에 대한 정치적 학문적 관심은 크게 증가해왔다. 3민주화 물결, 개발도상국의 분권화, 유럽 통합, 동유럽의 탈소련 국경 재정의, 그리고 분쟁 이후 국가 재건과 같은 추세로 인해 연방제 제도 설계가 더욱 두드러지고 있다. 이러한 현실적 관심의 고조는 다양한 학문적 연구의 물결로 이어졌다. 연방주의의 본질, 기원, 효과에 대한 학문적 평가도 변화하고 있다. 미국 연방제의 경험에 어느 정도 영향을 받은 초기 현대 연구들은 연방제와 단일제 간의 이분법적 구도를 강조하고, 연방제 제도를 주로 경제 성장을 촉진하고, 재분배를 억제하며, 다양성이 국가들에서 민주주의를 촉진하는 정치 체제로 묘사하는 경향이 있었다.

보다 최근의 분석은 비교 연구의 발견에 기반하여 연방제와 단일제 간의 날카로운 구분을 완화하고(Rodden, 2004), 연방제 국가 간의 차이를 강조하며(Stepan, 2004; Rodden, 2006b), 연방제를 항상 효과적인 경제 성장 수단이자 진보적 재분배의 장애물이자 민주주의 증진 수단으로 묘사하는 의문을 제기한다. 이보다 최근의 관점에서는, 분권화가 발전, 형평성, 민주주의의 질에 미치는 영향은 사회적, 헌정적, 정당적 조건과의 상호작용에 따라 달라진다고 본다.

새로운 문헌은 경제학의 “재정 연방주의(fiscal federalism)”정치학의 “연방주의와 민주주의”라는 고전적 규범적 뿌리에서 벗어나고 있다. 고전적 접근은 정부 수준 권한과 프로그램이 명확히 구분되어 있다는 전제 하에 이론을 전개해왔다. 반면, 최근의 문헌은 실제 세계에서는 정부 권한과 프로그램이 혼재되어 있다는 보다 미묘한 관점을 취하고 있다(“레이어 케이크 연방주의”에서 “마블 케이크 연방주의”로의 전환). 연방주의가 실제 어떤 결과를 가져오는지는 이러한 상호작용이 어떻게 전개되는지, 특히 직업 정치인들의 정치적 유인이 어떻게 구성되어 있는지에 크게 좌우된다. 결과적으로 문헌은 정치적 유인 구조—정당 체계, 입법 조직, 선거 제도—훨씬 주목을 하게 되었다.

이러한 유인을 결정하는 요인을 살펴보는 있어, 최근 문헌에서는 대표 제도, 정당, 그리고 정부 재정 구조라는 가지 주제를 기준으로 이를 체계화하는 것이 보편화되고 있다(Rodden, 2006a; Wibbels, 2006). 주제는 국가 정부의 구조, 정당의 구조와 국가화 정도, 그리고 정부 간(재정적) 영역에 초점을 맞춘다. 논문에서는 여기에 번째 구성 요소를 추가하고자 한다: 하위 국가 단위의 “국내 정치”이다. 구성 요소는 분권화 연구에 자연스러운 초점이 되며, 경우에 따라 전체 성과에 결정적으로 작용하게 된다. 우리는 구성 요소와 상호작용을 통합적으로 다루고자 하며, 특히 국가 지방 수준의 정치와 정책결정 간의 체계적 상호작용에 주목하면서 아르헨티나 사례를 분석한다.

이를 위해, 우리는 지난 10년간 진행된 아르헨티나 연방주의에 관한 중요한 연구 성과에 기반한다. 측면에서 논문은 그러한 풍부한 문헌에 대한 선택적 서베이로 작동한다. 마크 존스(Mark Jones)주장—지방 지도자들이 아르헨티나 정치 경력을 형성한다는 주장—, 에드 깁슨(Ed Gibson)주장—주지사들이 지방 정치를 장악하여 국가 정치에서 영향력을 확보한다는 주장—, 에릭 위벨스(Erik Wibbels)주장—지방에서 정치 경쟁이 제한되면 책무성이 약화된다는 주장—, M. 토마시(M. Tommasi)주장—재정 연방제의 유인이 왜곡된다는 주장—, 카를로스 헤르바소니(Carlos Gervasoni)주장—재정 이전 수입 의존이 지방 책무성을 약화시킨다는 주장—, 에르네스토 칼보(Ernesto Calvo)주장—지방 제도는 다수제 성과를 낳는 경향이 있다는 주장—, 그리고 M. 레이라스(M. Leiras)주장—정당 체계의 탈국가화 현상—들을 포함한다. 하지만 다른 한편으로 논문은 이러한 다양한 현상들이 어떻게 “아르헨티나 연방 균형”이라는 하나의 체계로 맞물려 돌아가는지를 명확히 보여주는 체계적이고 통합적인 관점을 제공한다. 나아가, 논문은 주지사의 지역 지배력(local dominance)국가 차원의 여러 정치적 왜곡과 연결된다는 원론적 이론 명제를 제시하며, 명제와 부합하는 초기 실증적 증거도 제시한다.

우리는 아르헨티나 사례를 통해 연방주의 분권화의 정치경제에 관한 문헌에 일반적 관심을 있는 가지 가설을 제시한다. 물론 “하나의 사례”만으로는 경험적 규칙을 확립하거나 일반 이론을 도출하는 충분하지 않지만, 보다 풍부한 비교 이론화를 위한 유용한 출발점이라고 본다. 제도, 경제, 정치체의 근본적 특성 간의 “복잡한 상호작용”어떻게 작동하는지를 식별하려면(Wibbels, 2006: 166), 여러 국가를 동시에 다루는 것이 어렵기 때문에 국가에 대해 심층적으로 파고드는 것이 필요하다. 주요 실증 질문에 대해 하나의 국가라도 제대로 답변하려면 상당한 자료 조사와 복잡한 이해가 요구된다.

논문의 구성은 다음과 같다. 2장에서는 지방 정치 행위자(특히 주지사)국가 정치에서 핵심적인 역할을 수행하는 메커니즘을 조사하며, 아르헨티나 연방주의의 제도적 기반과 작동 방식에 대한 일반적 설명을 제공한다. 3장에서는 지방 정치의 내부 구조를 분석한다. 장은 이질성이 존재함에도 불구하고, 대부분의 주에서는 정치 경쟁이 제한되고 권력이 주지사에게 집중되어 있다는 점을 주장한다. 또한 이러한 특징은 유리한 정치 시기에 주지사가 헌법과 선거법을 개정하거나 사법 제도를 조작함으로써 시간이 지남에 따라 더욱 강화되었다고 본다. 4장에서는 지방 수준에서의 정치적 지배력과 국가 수준에서의 정치적 영향력 간에 강화 작용(reinforcing connection)있음을 주장하고, 연결을 뒷받침하는 실증적 증거를 제시한다. 5장에서는 이러한 연결이 하위 국가 및 (특히) 연방 수준에서 거버넌스와 책무성에 미치는 함의를 탐색한다. 마지막으로 우리는 논문의 주장을 분권화의 결과에 대한 주요 이론 논의와 연결하며 결론을 맺는다.

 

2. 국가 수준에서의 지방 권력의 제도적 기반

정부는 이제 통치 안정성을 보장하는 주체가 바로 우리임을 이해하기 시작하고 있다.”
아돌포 로드리게스 사아 (산루이스 주지사)

최근 10전까지만 해도, 아르헨티나 정치에 관한 문헌에서는 국가 정치에서 하위 국가 행위자들이 수행하는 역할에 거의 주목하지 않았다. 그러나 1990년대 후반에서 2000년대 초에 걸쳐 등장한 여러 중요한 연구들은 이러한 시각을 극적으로 바꾸어 놓았다. 오늘날에는 하위 국가 정치 영역, 특히 주(Provincia) 수준의 정치아르헨티나 정치 정책 결정에서 핵심적인 공간이라는 점이 알려져 있다. 지난 20년간 거의 모든 주요 국가 정책 이슈는 대통령 내각(혹은 실무자)주지사 간의 어떤 형태의 협상 과정을 거쳐 결정되었으며, 이후 주지사들은 자신들의 지역에서 선출된 국회의원들에게 이를 따르도록 지시하였다.

장에서는 지방, 특히 단위국가 정치 정책결정에서 중요한 정치 공간이 되는 메커니즘을 간단히 요약한다.

아르헨티나는 대통령제를 채택한 연방 민주국가이며, 양원제를 기반으로 입법부를 갖고 있다. 연방은 **23주와 반자치적 수도 특별구(부에노스아이레스 연방 수도구)**구성되어 있다. 아르헨티나 헌법이 채택되었던 19세기 중반(1853/60년) 당시에는 14개의 주가 존재했는데, 이는 주들이 국가 헌법 체결의 당사자였으며, 국가 정부에 선행하여 존재했고 국가를 구성하였음을 뜻한다. 정부는 중요한 정치·행정 주체로서, 자체 헌법(선거법 포함)제정할 있으며, 교육, 보건 핵심적인 공공정책 영역에서 자율적 권한행사할 있다. 또한 국가의 사회복지 정책 공공정책을 집행하는 역할도 수행한다. 이러한 정책 결정 권한은 헌법의 잔여권 조항의해 보완되는데, 조항에 따르면 주들은 연방 정부에 위임되지 않은 모든 권한을 보유한다. 주지사는 행정부의 수장으로서 내에서 가장 중요한 정치적 인물이다.

그러나 주지사와 같은 지방 정치인들의 권력은 자신이 직접 관할하는 영역을 훨씬 넘어선다. 장에서는 지방 정치인들이 국가 정치와 정책결정 과정에 영향을 미칠 있는 제도적 기반경로설명한다.

간단히 말해, 국가 정책결정 과정다음과 같은 특징을 가진다:

  • 많은 경우, 과정은 대통령과 주지사 간의 거래이루어진다.
  • 이러한 거래에서, 대통령과 지방 정치인은 국가 수준에서 구상된 정책에 대한 지지를 제공하는 대가로 재정 이전(fiscal transfers)주고받는다.
  • 이러한 거래는 **국회(Congreso)**에서 이뤄지는 것이 아니라, 비공식적인 공간에서 대통령, 주지사, 이해관계자들 간의 합의통해 성사되며, 국회는 이러한 합의를 형식화하는 절차적 역할만을 수행한다.
  • 국가 차원의 국회의원들조차 정당의 중앙 지도부보다 자신들의 지역(주)지도자들, 특히 주지사를 자신들의 주인(principal)으로 여기는 경향있다.

장의 나머지 부분에서는 국가 정책결정 과정이 이러한 방식으로 조직되는지를 설명한다. 특히 주지사와 같은 지방 정치인들이 국가 수준에서의 결정에 영향을 미치는 가지 경로선거/정당, 입법, 재정중점적으로 탐구한다.

 

2.1 선거 및 정당 연결

미국에서는 각 주가 하원의원 선출을 위해 더 작은 선거구로 나뉘는 것과 달리, 아르헨티나에서는 각 주(provincia)가 하원과 상원 모두의 선거를 위한 단일 선거구로 기능한다. 선거구가 주 경계에 따라 구성된다는 점은 정당 경쟁의 중심지가 주라는 것을 의미하며, 이는 정치인과 정당의 정치적 지지 기반이 주에 기반을 두고 있음을 보여준다(De Luca, Jones, and Tula, 2002; Benton, 2009). 그 결과, 아르헨티나의 주요 전국 정당들은 주 단위 정당 지부의 자율성과 강력한 지도자들 사이의 (잠재적으로 불안정한) 연합으로 구성된 느슨한 연맹체의 성격을 띠게 되었다(Calvo and Escolar, 2005; Leiras, 2007).

아르헨티나에는 전국적 범위를 가진 두 개의 주요 정당이 있다: 급진시민연합(UCR)과 정의당(PJ)이다. 이들은 중앙의 강력한 대통령(예: UCR의 이리고옌, PJ의 페론)과 지방의 유력한 엘리트들 간의 양자 간 협상을 통해 형성되었다(Tcach, 1991; Alonso, 2000; Macor and Tcach, 2003). 이 정당들이 집권했을 때는 대통령과 주 지도자 간의 양자적 협정을 통해 작동하며, 야당일 경우에는 자율적인 주 단위 조직들 간의 느슨한 연합체로 존재한다.

아르헨티나의 법은 전국 정당의 지방 지부가 자율성을 유지하도록 반영하고, 이를 재생산한다. 전국 입법부 후보를 출마시키기 위해서는 단 한 개의 주에서 정당을 구성하는 것만으로도 충분하다. 대통령 후보를 내기 위해서는 "전국 정당"이어야 하는데, 이는 전체 24개 선거구 중 5개 주에서 법적으로 등록되기만 하면 충족된다. 즉, 주 단위 정치 기반만으로도 전국 정치에 참여할 수 있다.

선거 일정에 대한 규정은 주 지도자들이 지방 자율성을 유지할 수 있게 하며, 이들이 국가 선거 주기에 영향을 미칠 것인지 결정할 수 있도록 해준다(Oliveros and Scherlis, 2004). 주 헌법은 주지사가 지방 선거 일정을 정하도록 허용하고 있다. 따라서 대부분의 주에서, 선거가 있는 해마다 주지사는 지방 선거를 국가 선거와 분리하여 지역 정치를 국가적 추세로부터 고립시키거나, 혹은 대통령 후보의 인기에 편승해 동시 선거를 통해 "선거 외부효과(electoral externalities)"를 활용할 수 있다(Rodden, 2001). 또한 2004년까지는 국가 선거법이 주지사에게 국회의원 선거 날짜를 정할 권한도 부여했다.

주 단위의 선거 역학은 실제로 국회의원 선거 결과를 예측한다. Jones(1997)는 전국 선거에서의 분열이 주 선거의 분열을 반영하고 있음을 보여주었으며, Leiras(2006)는 주지사의 후광효과(coattail effect)가 대통령보다 두 배 가까이 크다는 증거를 제시했다. 이러한 영향력은 국회의원 선거가 주마다 다른 날짜에 치러질 경우 더욱 강화된다.

표 1에 따르면, 1983년 이후 14번의 전국 입법 선거 중 단 4번만이 전국 모든 주에서 같은 날, 그리고 지방 선거와 동시에 실시되었다. 3번의 경우, 많은 주들이 다른 날짜에 하원의원을 선출했으며, 1995년 이후 모든 선거에서 일부 주 지도자들은 지역 선거를 국가적 추세로부터 고립시키는 전략을 선택해왔다. 전국 정당 지도부는 주 지도자들이 지역 선거를 국가 선거와 연계하도록 강제할 수도 없고, 국가 선거운동의 외부효과를 활용하는 것을 막을 수도 없다. 주 지도자들이 국가 선거운동에 협력하려면 유인이 필요하다. 이들은 이러한 선거상의 영향력을 국가 지도자와의 거래에서 지렛대로 활용한다.

 

2.2 입법 연결: 후보 지명 절차 및 대표 불균형

선거 경로 외에도, 주지사들은 국가 의회 내 자신의 입법 세력을 통제함으로써 국가적 영향력을 누릴 수 있게 하는 정치적 및 제도적 변수들을 갖고 있다. 대표적으로는 후보자 지명 방식과 입법부의 대표 불균형(malapportionment)이 있다.

2.2.1 후보자 지명 방식

"후보자 지명 방식이 정당의 성격을 결정한다. 후보자를 지명하는 자가 곧 정당의 주인이다." — E.E. 샤츠슈나이더, 1942

아르헨티나 법에 따르면, 정당은 모든 수준의 공직과 당직 후보에 대해 지명 방식을 자율적으로 정할 수 있다. 따라서 후보자 선정 메커니즘은 정당 간뿐만 아니라, 동일 정당 내에서도 주별로, 시기별로 다양하게 나타난다. 세 가지 기본 방식은 엘리트 간 합의, 당 집회 선거, 그리고 예비선거이다. 엘리트 합의는 유력 지도자의 단독 지명이나 당내 파벌 간 합의를 포함하며, 당 집회 선거는 당 대회나 위원회 등 집단기구에 의한 지명을 의미한다. 예비선거는 모든 당원들이 참여할 수 있으며, 경우에 따라 정당에 소속되지 않은 유권자에게도 개방되기도 한다.

책무성의 관점에서 볼 때, 후보자 지명 방식은 참여자의 범위에 따라 위계가 매겨질 수 있으며, 엘리트 합의가 가장 좁고 개방형 예비선거가 가장 넓다. 그러나 아르헨티나 정당 정치에서 후보자들은 지역 정당기구를 통해 특정 수혜(클럽 재화나 사적 재화)를 유권자에게 제공함으로써 지지를 유도하는 방식으로 내부 경쟁을 벌인다(Calvo and Murillo, 2004; Stokes, 2005). 이러한 수혜는 투표율과 투표 선택에 영향을 미치며, 실질적으로는 자금력에 달려 있다. 이 자금은 대부분 공적 재정에서 비롯되며(Leiras, 2007), 이는 현직 정치인들이 내부 경쟁을 억제하거나 자신에게 유리한 결과를 유도하는 데 유리한 조건을 제공한다. 따라서, 지명 절차에서 참여자 수와 무관하게, 지방 정당 지도자들이 후보 선정에서 핵심적 역할을 한다.

요약하면, 주 정당 지도자들은 누가 국회로 나갈지를 결정하며, 재지명 여부를 통제함으로써 그 정치 경력의 지속 여부도 좌우한다(Jones et al., 2002). 따라서 정치 경력은 주 차원에서 설계되고, 정치적 운명은 주 내 정치 경쟁에서 결정된다. 이는 아르헨티나 정당 체제가 매우 분권화되어 있다는 점과, 국가 정치 경력이 지방 정치를 통해 결정된다는 점을 보여준다. 우리는 이제 입법 대표 불균형이라는 방식으로 하위 국가의 이해가 어떻게 국가 정책 결정에 투입되는지를 살펴본다.

2.2.2 입법 대표 불균형

아르헨티나 국회는 하원(Cámara de Diputados)과 상원(Senado)으로 구성되어 있다. 257명의 하원의원은 정당 명부 비례대표제로 선출되며 임기는 4년이다. 헌법상 하원의원 수는 인구에 비례해야 하지만, 실제로는 모든 주에 최소 5명의 의원이 보장되어 있어 소규모 주가 과대표된다. 상원은 각 주당 3명, 총 72명으로 구성되며, 직접 선출되고 임기는 6년이다.

주 간 유권자 수의 격차가 크기 때문에, 아르헨티나 국회는 심각한 대표 불균형 문제를 안고 있다. Samuels와 Snyder(2001)에 따르면, 아르헨티나 상원은 세계에서 가장 심각한 지역 과대표 현상을 보였으며, 하원 역시 세계 78개국 하원 중 20위 내의 불균형을 보였다. 그림 1은 미주 지역 상하원 간 대표 불균형 수준을 비교한 것으로, 미국 등 다른 연방 국가들과 아르헨티나의 차이를 보여준다.

이러한 과대표 현상은 재정적, 정치적 결과를 낳는다. 재정적으로는 공공 자원의 주 간 배분에 영향을 미친다(Jones, 2001; Porto and Sanguinetti, 2001; Gibson, Calvo and Falletti, 2004; Rodden, 2010a). 국고 이전금 총액을 고려하면, 국회에서 과대표된 주일수록 1인당 이전금 수령액이 많다는 것이 입증되었다. 이는 국회 표결을 통해 더 많은 재원을 유치할 수 있는 지역 정당 보스, 특히 주지사들의 영향력을 반영한다.

정치적으로는, 과대표된 주의 지역 권력구조 없이는 어떤 국가 차원의 선거 혹은 입법 연합도 성립할 수 없음을 의미한다. 이러한 제도적 과대표와 후보자 지명 방식이 의원의 유인에 미치는 하향적 영향은 입법 책무성에 중요한 함의를 가진다: 아르헨티나의 입법 책무성은 존재하지만, 그것은 국민이 아닌 주지사(지방 정당 지도자)를 향한 것이다. 다시 말해, 아르헨티나 의원은 지방 정당 지도자의 꼭두각시에 불과하다. 국회 선거 제도가 후보자 지명에서 지역 정당 지도자에게 막대한 권한을 부여함으로써, 국회의원은 자신을 공천해준 지방 권력자에게 충성하며, 그들의 표는 주와 행정부 간 협상에서 거래의 수단이 된다. 이러한 거래의 통화는 재정 연방주의의 작동 구조와 밀접하게 연결되어 있으며, 다음 장에서 이를 논의한다.

2.3 재정 연결: 재정 연방주의의 작동 방식

아르헨티나에서 주정부는 전체 공공 지출의 상당 부분을 담당하지만, 세수는 극히 일부만을 직접 징수한다. 즉, 주 정치인들은 지출에 따른 정치적 이익은 누리지만, 세금에 대한 정치적 부담은 거의 지지 않는다. 평균적으로 주들은 자체 세수로 지출의 약 1/3을 충당한다. 이러한 재정 불균형은 주별로 편차가 크며, 일부 주에서는 매우 심각하다(그림 2 참고). 인구가 적은 많은 주들에서는 연방정부로부터의 이전금이 전체 재정 수입의 80% 이상을 차지한다.

지출과 과세 간의 이 불일치는 아르헨티나를 세계에서 수직적 재정 불균형이 가장 심한 국가 중 하나로 만든다(Ter-Minassian, 1997). 이를 보완하기 위한 메커니즘은 복잡하고 정치적으로도 논쟁적이며, 다양한 유인 문제를 낳는다. 이러한 격차는 국가의 재정 공유 협정(Federal Tax-Sharing Agreement)을 통해 충당되는데, 이 협정은 표면적으로는 자동적 절차를 따르지만 실제로는 중앙정부가 주에 이전하는 재정의 일정 부분에 대해 재량을 행사할 수 있는 다양한 경로가 존재해왔다.

이러한 경로는 시기와 정치경제적 상황에 따라 다양하게 변화해왔지만, 그 근본 논리는 동일하다. 대부분의 주정부는 재정을 갈망하는 정치 단위이며, 중앙정부는 국가 정책을 실행하기 위해 국회 표결, 국가 선거에서의 협력, 그리고 주정부의 협조가 필요하다. 이로 인해 대통령과 주지사 간의 거래가 성립하며, 국회는 이러한 비공식 협정을 단순히 형식화하는 역할만을 수행한다(Saiegh, 2004).

물론 이러한 재정 구조가 항상 주정부에게 유리하게 작용했던 것은 아니며, 예산 주기상의 특정 시점에 따라 중앙정부가 정치적 기회를 포착하는 경우도 많았다. 그러나 본 논문의 관점에서 중요한 것은, 중앙정부가 우위를 점할 때조차 주지사들이 아르헨티나 정치의 핵심 교환 행위자라는 점이다.

우리는 이제 주지사들이 자신의 정치적 권력을 구축하는 현장인 지역 정치 공간에 대한 분석으로 넘어간다.

 

  1. "축소된 규모로 들여다보기": 지방 정치

기예르모 오도넬(Guillermo O’Donnell)은 그의 영향력 있는 여러 글 중 하나에서, 개발도상국 내 민주주의와 법치주의의 불균형한 영토 확산에 대해 언급한다(O’Donnell, 1993). 그는 독자들에게 각국의 지도를 상상하게 하면서, 파란색으로 칠해진 지역은 기능적이고 영토적으로 높은 수준의 법치가 확산된 곳, 초록색은 영토적 확산은 높지만 기능적·계층적 측면에서 낮은 곳, 갈색은 두 측면 모두에서 낮은 곳이라고 설명한다.

이러한 비유에 기반하여, 이 장은 아르헨티나 지방 정치 단위 내부의 정치 과정을 들여다보며, 전형적인 주(provincia)가 “갈색(brown)” 지역임을 보여준다. 다시 말해, 하위 국가 수준의 정치가 어떻게 전개되는지를 탐색함으로써 다음과 같은 공통된 양상이 드러난다: 주정부는 대체로 행정부의 지배, 제한된 정치 경쟁, 후견주의적(clientelistic) 정치 연계가 특징이다. 특히, 이 장은 아르헨티나가 민주주의로 이행한 이후의 지방 정치 시스템에 대해 다음과 같은 항목들을 비교 관점에서 제시한다: ① 구조적 특징과 정치 관행, ② 주지사의 인적 구성 및 정당 교체율, ③ 행정부-입법부 관계 및 사법 독립 수준, ④ 시민-정당 연계, 후견주의 및 금권정치의 존재 여부.

우리는 주로 횡단면적 비교에 초점을 맞추지만, 이러한 특징들이 시간에 따라 어떻게 진화했는지도 보여준다. 특히 지방 역학에 주목함으로써, 많은 주들이 제한된 정치 경쟁과 행정부 권력 집중 방향으로 나아갔음을, 그리고 주지사들이 헌법 개정, 선거법 개정, 사법 제도 조작 등을 통해 자신의 정치적 지배를 강화해 왔음을 밝힌다.

 

3.1. 갈색 지대에 들어서다

"산티아고 델 에스테로는 곧 카를로스 아르투로 후아레스다. 나는 자만심 없이 그렇게 말한다."
—카를로스 아르투로 후아레스

"세르히오, 나는 이 주를 너에게 주는 게 아니라 잠시 맡기는 거야." —네스토르 키르치네르

아르헨티나의 연방주의는 지역 간 큰 격차로 특징지어진다(Sawers, 1996; Porto, 2004). 주들은 규모와 부의 수준에서 매우 다양하며, 교육 및 보건 성과에 있어서도 강한 불평등이 존재한다. 표 2는 2008년 기준 아르헨티나 24개 주의 인구 및 GDP 수치를 제시한다. 부에노스아이레스, 산타페, 코르도바, 부에노스아이레스 시 4개 주는 전체 인구의 62%, GDP의 71%를 차지한다. 이 지역들의 1인당 GDP는 나머지 주들보다 평균적으로 52% 더 높다. 인구가 많은 '대도시형 주'들은 표의 상단에 있으며, 반면 인구가 적은 일부 주들은 습윤 팜파 지역의 비옥한 토지나 남부의 석유 자원 등 강력한 자연 자원을 보유하고 있다. 이에 반해 북부에는 저개발 '주변부(peripheral)' 주들이 집중되어 있다.

이러한 구조적 특성은 하위 국가 수준에서의 정치 양상에 영향을 미칠 수 있다. 아르헨티나의 주에서 경제 발전이 민주주의 통치의 강력한 예측 변수는 아니지만, 전형적인 주변부 주에서는 빈곤과 낮은 교육 수준이 광범위하게 퍼져 있고, 단일 지도자(카우디요)나 가족 클랜이 정치권을 장악하는 경우가 많다. 이 장 서두에 인용된 발언에서 알 수 있듯이, 일부 주에서 주지사의 지배력은 준봉건적 수준에 이르며, 퇴임 주지사가 가족이나 친지에게 권력을 물려주는 일도 가능하다. 이러한 지도자들은 국가 접근, 언론, 비즈니스 기회를 독점적으로 통제하며(Behrend, 2011), 주로 중앙정부 재정에 기반한 자금력을 활용해 자신의 정치 기계를 운영한다. 실제로 지방 정부는 특히 주도 및 대도시에서 대규모 정치 기계로 기능하는 경우가 많다. 이들이 보유한 막대한 자원은 선거운동을 자금 지원하고 핵심 지지층에 보상을 제공함으로써 지방 정치 가문이 존속할 수 있게 한다(Gibson, 2005; Gervasoni, 2010).

이 장의 나머지 부분은 이러한 하위 국가 수준 정치의 제도적 측면을 '정부의 산업조직'이라는 관점에서 분석한다.

 

3.2. 행정부

모든 주정부는 세 개의 권력으로 구성되어 있다: 직선으로 선출된 행정부(주지사), 선출 입법부, 그리고 사법부. 주지사직은 지방 차원의 정치에서 가장 중요한 자리를 차지하며, 이 직책은 재정 수입과 후견직(patronage)을 포함한 자원 배분의 중심이다.

표 3은 1983년 민주화 이후 각 주별 주지사의 명단을 보여준다. 주지사직에 대한 정당 통제를 보면, 가장 먼저 주목할 점은 전국 정당인 정의당(PJ, 페론주의자)과 급진시민연합(UCR, 급진주의자)의 지방 차원에서의 지배력이다. 1983년부터 2011년까지 정의당은 평균 62.6%(최저 54.6%, 최고 77.3%)의 주지사직을 차지했으며, UCR은 평균 23.8%(최저 9.1%, 최고 33.3%)로 2위를 차지했다. 이 기간 동안 다른 어떤 정당도 동시에 하나 이상의 주지사직을 보유한 적이 없다.

표에서 또 하나 주목할 점은 이름의 반복이 많다는 것이다. 이는 단일 개인이나 가족이 오랜 기간 동안 여러 주를 통제했음을 의미한다. 실제로, 대부분의 주에서 현직 정당과 개인은 선거에서 거의 패배하지 않는다. 1983년부터 2011년까지, 주지사직에서의 정당 교체율은 낮았다. 예컨대, 24개 주 중 단 6개 주만이 3회의 정당 교체를 경험했고, 3개 주는 2회, 15개 주(63%)는 1회 이하 또는 교체가 없었다. 낮은 교체율은 행정부 재선율이 높다는 점과 일치한다. 예컨대, 1983년부터 2010년까지 40명의 주지사가 재선에 출마했으며 이 중 단 6명만이 패배했다.

이러한 패턴은 2011년 선거에서도 확인되었고 더욱 강화되었다. 그 해 24개 주 중 22개 주에서 지방정부 갱신 선거가 있었으며(나머지 2개는 2012년과 2013년 예정), 이 중 14개 주에서는 현직 주지사가 재선에 도전해 모두 승리했다. 나머지 6개 주에서는 같은 정당(및 파벌)의 새로운 후보가 승리했다. 예컨대, 후후이 주에서는 재선 제한에 걸린 펠르네르가 자신의 후계자인 바리오누에보를 주지사로 세우고 자신은 하원의장으로 활동하다가 2011년에 다시 출마해 재선에 성공했다. 추부트 주에서는 다스 네베스가 부지사 후보를 당선시켰으며, 산루이스 주에서는 로드리게스 사아가 자신의 후계자인 포기를 당선시켰다. 22건 중 20건이 같은 정당에 의해 유지되었고, 나머지 2건은 크리스티나 페르난데스 정권과 연계된 PJ 계열 후보가 급진당 후보를 이긴 경우였다.

민주화 초기에는 어떤 주 헌법도 즉각적 재선을 허용하지 않았다는 점을 감안할 때, 이러한 재선 패턴은 주목할 만하다. 그러나 이후 대부분의 주에서는 재선을 허용하는 헌법 개정을 추진하였다. 예컨대, 도표 3은 1983년 이후 주지사 재선을 허용한 주의 비율이 어떻게 변화해왔는지를 보여준다. 2007년까지 24개 주 중 단 3개만이 재선을 허용하지 않았으며, 그중 4개 주는 재임 횟수에 제한조차 두지 않았다(표 4 참조). 이들 4개 주는 각각 라리오하(C. 메넴), 산루이스(A. 로드리게스 사아), 산타크루스(N. 키르치네르)로, 모두 장기 집권 후 대통령이 된 인물들의 고향이다.

이제 이러한 제도적 변화가 일어날 수 있었던 정치적 조건, 즉 권력 분배의 양상을 살펴본다.

 

3.3. 권력분립? 행정부-입법부, 행정부-사법부의 상호작용

주지사가 주 헌법을 변경할 수 있는 역량은 정치 권력이 정부 내 여러 권력 간에 어떻게 배분되어 있는지에 달려 있다. 주 입법부와의 관계를 보면, 일부 주의 선거 규칙은 행정부에 권력을 집중시키는 방향으로 작동한다(Calvo and Escolar, 2005). 예컨대, Calvo et al.(2001)은 다수의 주 선거제도가 높은 선거 문턱(thresholds)과 낮은 유효 선거구 규모를 통해 다수당에 의석 가산을 제공하는 다수제적 성격을 지니고 있다고 지적한다. 그 결과, 주지사 정당은 입법부 내에서 대규모 다수당이 되는 경우가 많다(Gibson and Suárez Cao, 2010). 실제로 전체 주의 80%에서 주지사 정당이 입법부 의석의 50% 이상을 점유하고 있다(도표 4 참조).

이러한 정치적 집중 조건에서, 주지사들은 선거 경쟁의 조건을 유리하게 바꾸는 개혁을 추진했고, 이는 권력 재배분과 강화 효과를 동반하였다(Calvo and Micozzi, 2005; Cruzalegui, 2009). 이들은 주 의회의 규모를 줄이거나 다수대표 방식의 선거제도로 전환하였으며, 일부는 선거제도를 비례대표제에서 단일선거구제로 바꾸기도 하였다. 또한 게리맨더링을 통해 시골 지역을 과대표하고, 더 경쟁이 치열한 대도시 지역을 과소대표했다. 그 결과, 선거제도 개혁은 다수의 주지사에게 입법 의석 확보를 유리하게 해주었고, 국가 차원의 경쟁이 불러올 부정적 외부효과를 회피하게 하였다.

행정부의 정치 시스템 통제는 입법부를 넘어 사법부의 독립성에도 영향을 미친다. 최근 연구들은 정치 경쟁의 다양한 차원이 주 대법원 수준에서의 사법 안정성에 어떤 영향을 미치는지를 분석하였다(Chávez, 2004; Leiras, Giraudy and Tuñon, 2010). Chávez(2004)는 정치 경쟁 스펙트럼 양 극단에 위치한 두 주를 사례로 삼아 단일 정당 지배가 사법 독립에 부정적임을 보였고, Leiras 외(2010)는 많은 주지사들이 재임 초기에 기존 대법관을 교체하거나 대법원 규모를 확장하는 방법으로 사법부를 장악했음을 보였다(도표 5 참고).

 

3.4. 정치 경쟁에 대한 추가 제약: 금권주의와 후견주의

선거구 획정 조작과 선거제도 개정만으로는 부족하다. 지방권력자들은 공공 고용과 사회복지 자원의 금권주의적 분배를 통해 제도적 우위를 강화하고 있다. 이 같은 자원 분배는 당내 도전자들을 억제하고 일반 선거에서도 주지사와 그 정당조직에 유리한 환경을 제공한다.

공무원제도가 존재하지 않는 상황에서, 주지사는 공공부문 노동자를 채용하고 그들의 임금을 결정할 수 있다. '계약직'이라 불리는 이러한 공공직은 정당 조직 구성원과 지지자에게 배분되며(Jones and Hwang, 2006; Calvo and Murillo, 2009), 다수 가정에서는 유일한 소득원이 되기도 한다. 이는 모든 주에서 선거적으로 중요한 자원이며, 특히 공공부문이 주요 고용자인 주에서는 더욱 그러하다(도표 6 참조).

후견주의의 부작용에 대한 정성적, 정량적 연구들은 이를 명확히 입증하고 있다. 주지사는 공공 고용 외에도 사회복지와 공공사업의 클라이언텔리즘적 배분을 통해 유권자의 충성도를 확보한다. 이러한 교환 방식은 아르헨티나 정당 정치의 주요 전략 중 하나로 오래 전부터 활용되어 왔으며, 행정 분권은 이러한 전략을 강화시켰다. 노동시장 변화와 사회보장제도의 약화는 이러한 교환 수요를 증가시켰고, 주정부는 이에 응답함으로써 선거적 이득을 얻었다.

민주화 이후 노동시장에서는 비정규 고용 증가와 노동조합 약화가 두드러졌으며(Altimir and Beccaria, 1999), 이는 사회적 보호 체계를 잠식하였다. 건강보험, 실업급여, 연금 등의 권리는 대부분 정규직 및 조합원에게만 제공되었기 때문에, 많은 비정규직 노동자들은 사회적 위험에 노출되었다. 이는 명목상 보편주의 정책에서 표적화된 빈곤 완화 및 조건부 현금지원 정책으로의 전환을 불러왔다.

비정규직 노동자는 낮은 임금을 받으며 클라이언텔리즘 네트워크에서 제공되는 재화를 더 높이 평가한다(Kitschelt and Wilkinson, 2007). 조합 보호가 없기에 사회적 권리를 주장하거나 서비스 배분의 임의성을 저지하기도 어렵다. 주 및 시 정부는 공식경제 바깥에 존재하는 이들을 위한 사회복지 공급자 역할을 수행하며, 빈번한 접촉과 수혜자 결정 권한을 활용해 정치적 교환을 실행한다. 이는 어떤 정당이든 사용할 수 있는 전략이지만, 자원을 독점하고 서비스 공급을 통제하는 현직자에게 훨씬 유리한 구조이다.

주 단위 사회 프로그램에서의 클라이언텔리즘적 사용에 대한 연구는 풍부하다. Lodola(2005), Weitz-Shapiro(2006), Giraudy(2007)는 긴급 고용 프로그램(Planes Trabajar 등)의 배분을 분석하였으며, Brusco 외(2006)는 선거 연도에 이 프로그램들이 정당 편향적으로 운영되었음을 보여준다. Calvo and Murillo(2004)는 이 프로그램이 실제로 현직자 당선을 도운다는 것을 입증하였다.

행정 분권은 주지사를 사회복지 분야의 핵심 행위자로 만들었다. 앞서 본 분석과 연구 결과에 따르면, 주지사들은 이를 선거 우위로 전환했고, 적절한 제도 개혁과 결합해 입법부와 사법부를 제어할 수 있는 다수파를 구축하고 장기 집권 기반을 다졌다. 다음 장에서는 이러한 지방 권력 집중이 국가 차원에서 어떤 정치적 영향력을 행사하는지를 살펴본다.

 

4. 국가 정치에서의 지방 지배의 가치: 논지 및 일부 실증적 증거

본 논문의 제2장에서 우리는 지방 정치 단위가 국가 정치와 정책 결정에서 핵심적인 공간이 되는 제도적 기반을 확인하였다. 주 수준에서 강력한 정치 행위자들은 국가 수준의 정책 연합 형성에서 매우 중요한 역할을 한다. 제3장에서는 대부분의 주가 행정부 지배, 제한된 정치 경쟁, 후견주의적 연계로 특징지어진다는 점에서, 지방 정치의 내부 구조를 살펴보았다. 본 장과 다음 장에서는, 주지사의 지역 지배력과 국가 정치적 영향력 간에 강화적인 연결이 존재하며, 이러한 연결이 국가 수준에서의 책무성과 거버넌스를 약화시키는 여러 왜곡의 핵심에 놓여 있음을 주장한다.

아르헨티나는 불안정성과 급격한 정책 변화로 잘 알려진 국가이며, 인적 개발 수준에 비해 공공 정책의 질이 훨씬 낮다는 점에서도 주목된다. 본 논문은 이러한 성과 부진의 한 주요 요인으로 본 논문에서 설명한 연방제 구조가 작용하고 있다고 주장한다. 이를 두 단계로 제시하는데, 본 장에서는 주 수준 지배력과 국가 정치적 영향력 간의 상호 강화 관계를 제시하고, 그 경로와 실증적 상관관계를 탐색한다. 다음 장에서는 이러한 연결이 아르헨티나의 거버넌스와 책무성에 갖는 함의를 다룬다.

연합 형성은 지방 정치가 국가 거버넌스에 스며드는 경로이다. 제2장에서 본 것처럼, 통치 연합은 대통령과 주지사 간의 양자적 교환을 통해 형성된다. 주지사들은 이러한 협상 테이블에 앉을 수 있는데, 이는 그들이 여러 ‘관문’을 통제하고 있기 때문이다. 이들은 국회에서의 주 대표단 표결, 지역 내 선거 기계, 국가 정책 집행에 있어 중앙정부와 상호작용하는 관료 체계를 지배하고 있다. 대통령은 임기 중 반드시 이 관문들을 지나가야 하며, 따라서 주지사의 협조에 의존할 수밖에 없다.

물론, 어떤 주지사도 이 모든 자원을 절대적으로 통제하거나 완전한 협조 철회를 위협할 수 있는 신뢰 가능한 위치에 있지는 않다. 마찬가지로 대통령 또한 모든 주에 일정한 국가 지원을 제공하겠지만, 가장 정치적으로 가치 있는 주지사에게는 더 관대한 지원을 제공할 것이다. 정치 경쟁으로 인한 불확실성에서 자유로운 지방 지배력은 대통령에게 있어 주지사의 정치적 가치의 핵심 요소라 할 수 있다. 국회 내 지역 대표단을 확실히 통제하는 주지사는 향후 국회 표결을 현재의 재정 지원과 교환할 수 있고, 지역 내 선거 기계를 확고히 장악한 주지사는 대통령의 재선을 위한 향후 선거 지원을 확실히 약속할 수 있다. 더 중요한 것은, 강력히 자리 잡은 주지사는 중앙정부의 지원 없이도 생존할 수 있으며, 협조 철회를 위협할 때 진지하게 받아들여질 수 있다. 반대로 권위가 도전받는 주지사는 국회의원을 통제하거나 선거 기계를 가동시키는 데 어려움을 겪고, 중앙정부의 지원 없이는 생존할 수 없다.

이러한 논거를 실증적으로 검토하기 위해, 우리는 1987~2007년의 6개 주지사 임기 동안 주 수준 지배력이 국가 수준의 영향력에 미치는 효과를 분석한다. 종속 변수는 각 주가 해당 주지사 임기 동안 1인당 수령한 실질 재량적(법적 자동성이 없는) 재정 이전금의 평균치이며, 이는 주지사의 지지가 대통령의 판단에 얼마나 가치 있는지를 나타내는 간접 지표이다. 재량적 이전금의 1인당 액수가 클수록, 해당 주가 국가 정책 연합에서 더 큰 무게를 가진 것으로 간주할 수 있다.

우리는 주지사의 정치적 지배력을 세 가지 대리 지표로 측정한다: ① 직전 주지사 선거에서 현직 정당이 획득한 득표율(Vote Share), ② 1위 정당과 2위 정당 간의 득표율 차이(Margin), ③ 해당 시점까지 주지사직에서의 정당 교체 횟수(Turnover).

또한 우리는 재량 이전금의 분포에 영향을 줄 수 있는 정치·경제적 변수들을 통제하였다. 첫째, 해당 주지사 선거 2년 전 실시된 하원의원 선거에서의 현직 정당 득표율(Party Support), 둘째, 대통령과 주지사가 같은 정당 소속인 경우(Same Party), 셋째, 주지사가 페론당 소속인지 여부(Peronist)이다. 마지막 변수는 Calvo와 Murillo(2004)의 연구에 따라, 페론당 소속 주가 타 정당에 비해 공공 자원의 정치적 투자를 더 많이 받는 경향이 있다는 가설에 기반하지만, 우리의 주장은 정당 소속을 초월하기 때문에 이 변수가 지배력-영향력 관계를 상쇄할 것으로 기대하지 않는다.

경제 변수로는 ① 해당 주지사 임기 간 실질 1인당 GDP 성장률(GDP Per Capita)과 ② 실업률(Unemployment)을 포함하였다. 이전금이 경기 하강을 보완하는 수단이라면, 성장률과는 음의 상관관계, 실업률과는 양의 상관관계를 보일 것이다.

표 5는 고정효과 및 시기효과를 포함한 OLS 회귀분석 결과를 보여준다. 각 설명 변수별로 모형을 하나씩 추정하였으며, 계수는 동일 주 내에서의 변화만을 반영한다. 즉, 한 주 내에서 주지사가 점점 지배적인 정치인이 될수록, 국가 수준 영향력(재량 이전금)이 증가하는지를 묻는 것이다.

우리의 주장을 뒷받침하듯이, 주 지배력의 대리 지표들은 1인당 재량 이전금 수준에 유의미한 영향을 미친다. 예컨대, 샘플 내 중앙값(48%)의 득표율을 얻은 경우, 다음 임기 동안 이전금이 표준편차의 절반만큼 증가한다. 그러나 득표율이 80%에 달한 경우(예: 2007년 투쿠만), 이전금은 전체 표준편차만큼 증가한다.

또한 승자와 차점자 간 평균 격차가 15%일 경우, 이전금은 0.1 표준편차만큼 증가하나, 이 격차가 80% 이상(예: 2003년 산루이스)일 경우 0.67 표준편차만큼 증가한다. 반면, 정당 교체가 자주 일어나고 특정 정당이 정치적 헤게모니를 확립하지 못한 경우, 재량 이전금은 줄어든다.

통제 변수들 중 실업률만이 한 모형에서 유의미한 효과를 보였는데, 그 방향은 순수한 경제 논리에 기초할 때 예상되는 것과는 반대였다. 이는 중앙정부의 재량 이전금이 경제적 충격 완화를 목적으로 하기보다는, 지방정부의 정치적 협조에 대한 보상으로 작용함을 시사한다. 특히 이러한 효과는 각 주의 정당 지지도나 정당 소속 여부와 무관하게 나타난다.

추가 분석에서도 이러한 해석은 뒷받침된다. 표 6은 몇몇 대리 지표에 대한 재량 이전금과의 상관계수를 제시한다. 여기에는 Gervasoni(2010)의 지방민주주의 지수, 헌법상 임기 제한 완화 여부 등을 포함한 정치경쟁·제도 지렛대 변수, Leiras 외(2010)의 사법 자율성 지수(주 대법관 평균 재직기간), 주지사 득표의 유효 정당 수 등이 포함된다. 이들 모두는 정치 경쟁이 활발한 지역에서는 재량 이전금이 줄어든다는 가설을 반영한다.

대부분의 변수에서 통계적으로 유의하며 예상된 방향의 계수가 도출되었고, 측정 방식이나 표본 범위를 바꾸어도 일관된 결과를 보였다. 이는 최근 연구들(예: Giraudy 2010, González 외 2011)의 결과와도 일치한다. 이들에 따르면, 국가 인프라 투자 분포는 정치 경쟁이 제한된 주에 유리하게 이뤄진다.

그렇다면 우리는 인과 관계를 거꾸로 해석하고 있는 것일까? 즉, 국가 재정 게임에서의 우위가 주지사로 하여금 정치적 지배력을 구축하고 강화하게끔 만드는 것은 아닐까? 이에 대한 논거는 Gibson(2005), Gervasoni(2010) 등에서 잘 제시되어 있으며, 이에 대한 논의는 다음 장에서 더 다룬다. 여기서 우리는, 본 연구 결과가 국가 재정 우위가 지방 지배력을 강화한다는 주장을 부정하지 않으며, 오히려 상호 보완적일 수 있음을 강조하고자 한다.

이 상호 강화 관계를 보여주는 예로, 도표 7은 주지사 득표율 격차와 다음 임기의 재량 이전금 간의 관계 변화를 시계열로 보여준다. 대부분의 경우 두 변수는 같은 방향으로 움직였으며, 지속적으로 격차가 감소한 유일한 사례는 2003년 페론당이 분열한 라리오하(LR) 주였다. 반면, 포르모사, 산후안, 산타크루스, 산루이스 등 다수의 주에서는 일시적인 경쟁을 거친 후 다시 주지사 지배력이 강화되었고, 이에 따라 재량 이전금도 증가했다.

산루이스의 경우, 권력 구조의 변화가 국가적 영향력 증가로 이어지는 ‘상향 효과’가 나타났으며, 포르모사는 국가 재원이 기존 우위를 강화시키는 ‘하향 효과’로 나타났다. 초기 충격이 무엇이었는지 식별하기는 어렵지만, 두 경로 모두 이론적으로 타당하며 경험적 증거와도 부합한다. 아르헨티나와 같은 연방제를 이해하기 위해서는, 인과 순서를 정확히 밝히기보다는 주 수준 지배력과 국가 재정 게임 내 영향력 간의 상호작용을 파악하는 것이 더 중요하다. 이러한 지방 지배는 연방의 일부 지역에서 모든 수준의 민주적 거버넌스를 위협할 수 있다.

 

5. 결론

본 논문은 연방주의에 관한 최신 문헌에 기여하며, 실제 세계의 연방 구조는 최적의 제도 설계에 대한 이론적 실험이라기보다는 정치적 이익을 둘러싼 다중 정치 공간에서 자기 이익을 추구하는 정치인들의 경쟁 이야기임을 보여준다. 이는 분권화의 다양한 형태와 같은 제도 개혁이 비정치적이고 기술적인 논의가 아니라, 보다 넓은 정치적 맥락과 그것이 생성하는 유인 구조 속에서 해석되어야 함을 의미한다.

본 논문이 강조하는 주요 측면 중 하나는 ‘분권화’라는 제도 구조가 단지 하위 국가 수준의 거버넌스와 책무성에만 영향을 미치는 것이 아니라, 국가 수준의 거버넌스와 책무성에도 중대한 함의를 지닌다는 점이다.

본 논문은 이러한 유인이 어떻게 작동하는지를, 높은 수준으로 분권화된 연방 국가의 사례를 통해 설명하였다. 이 경우, 유인은 양호한 거버넌스와 책무성의 방향과 일치하지 않는다. 이런 점에서 본 논문은, 분권화된 민주주의가 국가 차원의 더 나은 책무성을 가능하게 할 수 있는 경로를 밝힌 Myerson(2006)이나 Weingast(2005)의 논문과 함께 읽어야 한다.

예컨대, Myerson(2006)은 연방 민주주의가 야심 있는 정치인들에게 경력 경로를 열어주며, 이들이 주 수준에서 양호한 통치 평판을 쌓음으로써 국가 지도자로 성장할 수 있는 강력한 후보가 될 수 있다고 주장한다. 그러나 본 논문에서는 그와는 정반대의 경로를 강조한다. 즉, 주 수준에서의 정치적 성공은, 중앙 정부로부터 확보한 공동 자원을 바탕으로, 지역 차원에서는 취약한 책무성 구조 속에서 이루어진다는 것이다.