Administrative Decentralization and the Implementation of Housing Policy in Colombia(행정 분권화-콜롬비아 주택정책 사례) 번역

행정적 분권화는 아마도 제3세계 국가들에게 가장 자주 제안되는 구조적 개혁일 것이다. Annmarie Hauck Walsh가 도시 정치와 정부 간 관계를 비교 분석한 연구에서 지적하듯이, 정책 집행 권한을 지방에 위임하는 문제는 전 세계의 입법자들, 지방 정치인들, 행정 이론가들 사이에서 토론되고, 요구되며, 분석되고 있다. Walsh 연구에 포함된 13개국 대부분은 정부 권한을 탈중앙화하고 지방정부의 역량을 강화하기 위한 조치를 제안하거나 실제로 시행하였다.

행정적 분권화의 원칙에 대한 지지가 광범위했던 만큼, 대부분의 국가에서는 지방 공무원이나 지역 사무소에 특정 권한을 어떻게 이전할 것인지에 대한 논의에 집중되었고, 분권화가 모든 조직 환경에서 바람직하거나 실현 가능한지에 대한 검토는 거의 없었다. 또한 지방 및 도 차원의 정책 집행자들의 자율성 확대가 가져올 정책 결과에 대해 중요한 질문들을 제기한 경우도 드물다. 예를 들어, 행정 이론가들은 분권화가 지역 차원의 참여를 가능하게 하여 정책 집행의 유연성과 대응성을 촉진할 것이라고 암시하지만, “지방정부가 중앙정부보다 의사결정에서 더 광범위한 대중 참여를 유도한다는 명확한 증거는 거의 없다.” 마찬가지로 분권화에 대한 전제는 정치와 행정 사이의 구분이 가능하다는 가정에 기초하고 있는데, 이는 언제나 불완전하며 자원이 부족하고 공무원 제도가 미비하며 정치 세력이 분열되어 있는 저개발국일수록 더 그러하다. 마지막으로, 대부분의 분권화 지지자들은 지역 및 도 단위 집행 기관의 조직적·정치적 환경을 제대로 고려하지 않는다.

분권화 논의에서 이러한 변수들이 간과되면서 다음 세 가지 오류가 반복되어왔다:

1. 분권화를 단일한 과정으로 간주하고, 그것이 다양한 관계들로 구성된 다차원적 개념임을 인식하지 못함.
2. 분권화와 중앙집권화를 제로섬 관계의 반대 개념으로 다루지만, 실제 경험은 지방의 역할이 커진다고 해서 중앙 권력이 반드시 줄어드는 것은 아니라는 점을 시사함.
3. 가치, 기술, 지리적 차이를 고려하지 않고 모든 프로그램과 시기에 적용할 수 있는 최적의 제도를 도출하려는 헛된 시도.

이러한 오류의 지속은 대부분의 국가에서 분권화 조치가 실제 의사결정과 통제 구조에 거의 영향을 미치지 못했다는 사실을 설명해준다. 또한 향후 분권화 계획이 보다 성공적으로 추진되기 위해 어떠한 연구가 필요한지도 시사한다. 분권적 집행 구조가 가진 장점에 대한 가정은 비판적으로 검토되어야 하며, 개혁을 원하는 이들은 특정 조직 환경 내에서의 행정 권한 분포가 실제로 어떤 영향을 미치는지를 알아야 한다.

본 저서에는 이러한 시도를 담은 두 가지 사례가 포함되어 있다. 본 장에서는 콜롬비아 칼리(Cali)라는 지방 도시에서 주택 정책을 담당하는 지방 관리들의 권한을 강화하여 정치적 중앙집권화를 완화하려는 비교적 실패한 시도를 다룬다. 이어지는 장에서는 Susan Hadden이 인도 라자스탄 주에서 통제된 분권화를 성공적으로 달성한 사례를 분석한다.

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칼리에서의 지방 자율성과 주택 정책 집행

제3세계 중앙집권 국가로서 지방 정부의 권한 확대와 도시 문제에 대한 정부의 대응력 강화를 동시에 요구받고 있는 콜롬비아는 분권화의 효용성에 대한 기본 가정을 검증하기에 적절한 사례이다. 1960년대부터 콜롬비아 정부는 행정적 분권화를 적극적으로 추진하였다. 이 정책의 일환으로 중앙정부는 지방의 계획 담당자들과 국가 주택기관인 Instituto de Crédito Territorial(ICT)의 지역 사무소에 보다 큰 행정 권한을 위임하기 시작했다. 빠르게 성장하고 있던 지방 대도시 칼리는 이러한 노력의 주요 대상이었다. 본 사례 연구는 1969~1970년 사이 수행된 현장 조사를 바탕으로, 칼리에서의 이 분권화 프로그램이 주택 정책 집행에 어떤 영향을 미쳤는지를 분석하였다.

1969년 당시 콜롬비아는 대부분의 기준에서 매우 중앙집권적인 국가였다. 모든 행정부의 수장은 대통령이 임명하고 자유롭게 해임할 수 있었으며, 주지사는 모든 시장에 대해 동일한 권한을 가졌다. 많은 행정 기능이 지방정부에 명목상 귀속되어 있었지만, 실제로는 중앙부처와 독립기관이 이를 부분적으로 또는 전면적으로 수행하고 있었다. 이에 따라 중앙정부는 갈수록 더 많은 재정 자원을 통제하게 되었다. 정당 체계 또한 중앙집권적이었으며, 전통적인 보수당·자유당뿐만 아니라 신생 아나포(Alianza Nacional Popular)도 마찬가지였다.

그러나 많은 제3세계 국가들이 경험한 것처럼 수직적 중앙집권은 정치적 통합을 보장하지 못한다. 오히려 지방 수준에서의 정당 및 구조적 분열과 공존하는 경우가 많다. 즉, 수직적 중앙집권과 수평적 지방분열은 동시에 발생할 수 있으며, 이는 특히 콜롬비아에서 강하게 나타났다. 그 배경에는 ‘국민전선(National Front)’이라는 특이한 헌법 체제가 있었다. 이 체제는 보수당과 자유당이 대통령직을 번갈아 맡고 모든 선출직 및 임명직을 절반씩 나누기로 합의한 것으로, 결과적으로 양당 내 극심한 파벌주의를 초래했고, 특히 지방 수준에서 심화되었다.

지방정부의 약화와 분열이라는 중앙집권의 결과가 나타나는 동시에, 콜롬비아에서는 지역 차원의 새로운 중앙집중화가 진행되고 있었다. 농촌에서 도시로 이주하는 사람들이 급격히 늘어나면서 메데인, 칼리, 보고타 등 주요 대도시의 인구는 전국 평균보다 훨씬 빠르게 증가했다. 칼리의 인구는 1964년 62만 명에서 1970년 95만 명으로 증가했고, 1985년에는 290만 명에 이를 것으로 예상되었다. 이 같은 급속한 도시화는 주택 부족, 위생 문제, 불법 거주지 확대, 도시 빈민가 확산 등 새로운 문제를 야기했다. 정부 보고서에 따르면, 당시 칼리 인구의 약 55%가 “심각하게 열악한 주거 조건”에서 살고 있었다.

국가 권력의 중앙집중과 인구의 도시집중이 동시에 발생하면서, 대도시에서는 분권화 요구가 더욱 절실하게 제기되었다. 칼리 같은 도시들은 책임은 커졌지만 법적 권한이나 재정 능력은 그에 미치지 못하는 상황에 놓였다. 이에 따라 지방 자율성 확대는 도시 문제의 예방이자 해결책으로 제안되었고, 1968년 주택 정책 집행 권한을 지방에 위임한 결정은 그 효과를 검증할 수 있는 좋은 기회였다.

 

검토 대상 기간 이전까지만 해도, 칼리의 저소득층을 위한 거의 모든 공공주택 프로그램은 국가 독립기관인 ICT(Instituto de Crédito Territorial)에 의해 집행되었다. 이 기관은 개발부(Ministerio de Desarrollo) 소속이었으며, 칼리 같은 도시에 지역 사무소를 두고 있었지만, 인사, 예산, 주택 설계, 건설 계약 등 대부분의 행정적 결정은 보고타 본부에서 이루어졌다. 다른 유사 기관들처럼 ICT도 국가 차원에서는 상당한 자율성을 누렸다. 독립기관을 규율하는 대통령령은 대부분의 통제 권한을 행정부에 귀속시켰으며, 국회의원들은 기관 정책에 영향을 미칠 수 있는 몇 안 되는 기회를 거의 활용하지 않았다.

이러한 구조는 ICT에게 여러 면에서 유리하게 작용했다. 현장 집행자들이 거의 권한이 없었기 때문에, 지역의 정치 세력이나 이해집단들이 지역 차원에서 압력을 행사할 수 없었다. 중앙 차원의 높은 자율성은 일관된 중앙 주택 정책 수립을 용이하게 했고, 의회 내 정당 지도자들을 통한 특정 주택 사업이나 건설 계약 선정에 대한 지역의 영향력으로부터 기관을 보호해주었다. 이러한 장점 덕분에 ICT는 대규모이면서도 효율적인 주택 프로그램을 운영할 수 있었다. 1939년부터 1970년 사이, ICT는 약 15만 가구의 주택을 건설하거나 자금을 지원했고, 추가로 7만7천 채의 주택을 개보수했다. 콜롬비아 제3의 도시인 칼리는 이로 인해 상당한 수혜를 받았으며, 1960년부터 1969년 사이에 2만1천 채 이상의 ICT 주택을 공급받았고, 1970년에도 4,615채가 추가로 예정되어 있었다.

국가 ICT가 유일하게 대규모 공공주택을 공급하던 기관이었지만, 지방정부도 주택과 관련하여 상당한 법적 권한을 갖고 있었다. 인구 15,000명 이상의 모든 지방자치단체는 전체 수입의 2%를 노동계층을 위한 “위생적인 주택” 건설에 할당할 법적 의무가 있었고, 1936년 법률은 칼리와 같은 대도시들에게 예산의 5%를 이를 위해 배정하도록 요구했다. 또한, 지방정부는 ICT에 부여되지 않은 여러 주택 관련 권한도 보유하고 있었다. 예를 들어, 도시 토지에 세금을 부과하고, 구역 설정, 건축 및 토지 사용 규제 등을 정하며, 도시의 물리적 개발을 계획할 수 있는 권한은 지방정부에만 있었다.

칼리시의 저소득층 주택 정책을 집행하기 위해 특별히 설립된 기관은 Instituto de Vivienda de Cali(Invicali, 칼리 주택 연구소)였다. 이 지방 독립기관은 1966년 10월에 신설되었으며, 이전까지는 칼리시의 ‘에히도(공공 공유지)’ 관리를 전담하던 기관인 Personería de Ejidos y Vivienda Popular가 그 기능을 맡고 있었다. Invicali는 새로운 명칭과 함께 많은 지방 주택 기능을 담당하게 되었으며, 이론적으로는 ICT의 지방 대응 기관으로 간주되었다. 이 지방기관은 국가기관과 마찬가지로 저소득층을 위한 단독 또는 집단 주택을 계획, 건설, 개보수, 임대, 분양할 수 있었고, 토지를 매입·판매할 수 있으며, 부지 및 주택 구입을 위한 신용도 제공할 수 있었다. 더 나아가 ICT와는 달리, Invicali는 “도시 내 불건전하거나 위험한 주택을 적절한 슬럼 정비, 재건축, 재개발 프로그램을 통해 점진적으로 제거”하는 명시적 기능을 부여받았다.

하지만 칼리시와 같은 도시는 주택과 관련해 상당한 법적 책임과 권한을 보유하고 있었음에도 불구하고, 1969년까지는 이를 실질적으로 수행할 자원이 부족했다. Invicali는 대규모 건설이나 재개발 사업을 추진할 자금이 없었기 때문에, 활동을 보다 제한적인 방향으로 국한했다. 주로 빈민가의 주거 수요를 조사하고, 불법 거주자의 토지 소유권 법적 인정 절차를 중재하며, 시 소유 공유지(에히도)를 관리하는 역할에 머물렀다. 요컨대 실질적인 주택 권한은 여전히 자금을 통제하고 있는 ICT 중앙 본부에 있었다.

행정적 분권화 운동은 주택 정책의 집행을 지방 차원으로 이양하기 위한 두 가지 조치를 낳았다. 첫 번째는 비교적 온건한 조치로, ICT 자체의 탈중앙화를 목표로 하여 칼리와 같은 도시의 지역 사무소에 행정 권한을 추가 부여하는 것이었다. 이 조치에는 각 지역 사무소에 시민 자문 위원회를 설치하는 방안도 포함되어 있었다. 하지만 ICT의 지역 사무소에 새롭게 구성된 자문 위원들은 계약과 같은 물질적 이해관계 문제로 곧바로 논쟁에 휘말리게 되었고, 그 결과 기존에 정치로부터 분리되어 있던 ICT 지역 사무소의 운영이 큰 혼란을 겪게 되었다. 최초 자문위원들의 임기가 만료되자, ICT는 조용히 후속 위원회 임명 계획을 폐기하였다.

우리의 사례 연구는 두 번째이자 훨씬 더 야심찬 시도에 집중한다. 1968년, ICT는 칼리에서의 대규모 빈민가 철거 사업을 위해 Invicali에 54만 달러(1,080만 페소)를 대출해 주기로 결정하였다. 이 사업은 파티마(Fátima), 베를린(Berlín), 산프란시스코(San Francisco)라는 세 곳의 중심 빈민가를 철거하고, 도시 외곽에 새 주택을 건설하는 대대적 사업이었다. 전체 사업비 90만 달러 중 나머지 자금은 미국 국제개발처(USAID)의 25만 달러 대출, 기타 대출 약 2만 달러, 그리고 칼리 시 예산 9만 달러로 충당될 예정이었다.

첫 번째 개혁 조치가 실망스러웠다면, 두 번째는 재앙이었다. 1970년 여름까지 Invicali와 그 사업은 완전히 신뢰를 잃었고, ICT가 슬럼 철거 사업의 전적인 집행 책임을 다시 떠맡게 되었다. 이 사업의 실패는 칼리 내 정치권 인사들에게 큰 당혹감을 안겼지만, 진정한 원인은 도시 내 권력 구조의 극심한 분열이었다. Invicali 사례 분석이 보여주듯, 콜롬비아에서는 지리적 혹은 수직적 중앙집권이 존재함과 동시에 지방 차원에서의 수평적 분산—즉 권력의 단편화—이 공존하고 있었으며, 이는 지방 자율성과 정부 활동 확대를 동시에 추진하려는 노력을 무력화시켰다. 오랜 중앙집권 역사와 함께 지역의 분열 성향을 지닌 다른 제3세계 국가들도 유사한 문제를 겪을 수 있기 때문에, 칼리의 Invicali 실패 사례는 주요 도시에서 개혁을 추진하려는 이들에게 값진 교훈을 제공해준다.

 

행정 권한의 분절화

칼리(Cali)의 지방정부는 "의회 중심형" 체제로 묘사될 수 있으며, 이 체제에서는 "의회 의원들이 특화된 위원회, 위원, 또는 개인에게 분산된 행정 역할 수행에 있어 지배적인 역할을 한다." 콜롬비아의 지방의회는 명백히 많은 입법 기능을 수행하지만, 동시에 상당한 행정 권한도 지니고 있다. 실제로 콜롬비아 헌법은 이러한 기구들을 "행정기관"으로 분류하고 있다. 이러한 명칭에 부응하여, 칼리 의회는 다양한 행정 기능을 직접 수행하거나 통제하고 있다. 예를 들어, 1966년부터 1968년까지 통과된 64개의 지방 조례 중 9건은 예산 편성, 독립기관 운영 지침 수립, 시 기관 또는 부서 창설 등 의미 있는 입법 조치였다. 그러나 45건은 예산의 세부 조정, 공공 토지의 매매, 기타 지방 행정 관련 사안으로 구성되어 있었다. 나머지 10건은 거리 이름 지정이나 시민 지도자에 대한 경의 표명과 같은 상징적 조치였다. 이러한 방식으로 의회가 지방정부의 세부 사항에 깊이 관여하게 되면서, 시장의 지방 행정 통제권은 제한되고 행정 역할이 분절화되는 결과를 낳았다.

Invicali와 같은 반독립적인 단일 기능 수행기관의 설립은 지방 행정 권한의 세분화를 더욱 가속화시켰다. 칼리시의 조직도를 보면 시장이 행정 수장으로 되어 있으며, 그 하위에 교육, 정부, 공공사업, 공중보건 등의 부서가 존재한다. 그러나 국가 차원과 마찬가지로, 실제 주요 서비스를 제공하는 주체는 독립기관들이다. 예를 들어, 도로와 인도를 담당하는 Valorizacion, 공원과 위생을 담당하는 Emsirva, 상하수도, 전기, 전화 등을 제공하는 Emcali가 있다. 1969년까지 이러한 새로운 기관들은 자원과 권한을 확보하여 시 자체의 영향력을 완전히 능가하게 되었다. Emcali(2,740만 달러), Valorizacion(420만 달러), Emsirva(200만 달러), Invicali(60만 달러)의 예산 합계는 모든 지방기관 예산의 90% 이상을 차지하였고, 칼리시 자체 예산은 420만 달러로 전체의 10%에 불과했다. 더 중요한 점은, 시장이나 의회 모두 이러한 지출을 통제할 수 있는 권한이 거의 없었으며, Valorizacion의 예산만이 유일하게 의회의 승인을 필요로 했다.

하지만 지방 독립기관은 국가기관과는 한 가지 중요한 점에서 다르다. ICT와 같은 국가 기관들은 행정부에 종속되어 있지만, 지방기관에 대한 대부분의 통제는 지방의회로부터 발생한다. 실제로, 지방의원들은 시장의 권한을 견제하기 위해 이러한 기관들을 의도적으로 설립하기도 한다. 예를 들어, 대통령은 포괄적인 법령 발동 권한을 가지지만, 시장은 이러한 권한이 부족하므로 Invicali의 구조나 기능을 변경하려면 의회가 반드시 관련 조례를 통과시켜야 한다. 마찬가지로, 시장은 국가 대통령과는 달리 예산에 대한 우선 권한이 없기 때문에, Invicali에 대한 시 보조금 규모를 결정하는 데 있어 의회의 영향력이 크다.

이사회 지배는 Invicali에 대한 지방 의원의 영향력 중에서도 핵심적인 요소이다. 국회는 ICT 이사를 지명하지 않지만, 지방의원들은 자신의 동료 중에서 Invicali 이사 8명 중 4명을 지명한다. 나머지 네 자리는 시장 또는 그 대표, Emcali 사장, 시 기획국장 또는 그의 대표, Invicali 재정 제공자를 대표하는 인물로 구성된다. 시장은 많아야 자신과 기획국장의 2표만을 확보할 수 있고, 의원들은 4표를 행사한다. 이사회의 이런 구조적 불균형은 치명적이며, 이사들이 Invicali의 인사 결정 및 사업 집행과 관련한 크고 작은 사항을 모두 직접 결정한다는 점에서 중요하다.

특히 1969~1970년 당시 이사들이 가장 엄격히 지키고자 한 권한은 인사 결정이었다. 이사회는 "월 2,000페소(100달러) 이상을 받는 Invicali 직원 임명에 개입할 수 있는 권한"을 가지고 있었으며, 이는 당시 직원 45명 중 15명에게 해당되었다. 인터뷰 결과에 따르면, 이러한 인사 개입 권한은 이사들 간의 정치적 경쟁의 장으로 활용되었기 때문에 매우 민감하게 여겨졌다. 조례에서는 이 개입 권한이 정확히 무엇을 의미하는지 명확히 정의하지 않았고, 기관장은 "모든 직원을 임명 및 해임할 권한"을 가지고 있다고 명시되어 있었지만, 실질적으로는 이사들이 기관장을 선출함으로써 광범위한 영향을 행사할 수 있었다. 이사 6인의 동의로 선출되는 기관장은 2년 임기로 규정되어 있었지만, 이사회는 "언제든지 임의로 해임할 수 있다"고 명시되어 있었다.

이사들은 또한 예산 승인, 계약 체결, 재정 거래, 조직 구조 설정, 임대료 및 분양가 책정 등 Invicali의 구조와 정책 전반을 통제했다. 한 이사에 따르면, 누가 임대료를 납부하지 않았는지를 놓고 몇 시간씩 회의한 적도 있을 정도였다.

요컨대, 지방의원들은 Invicali 운영에 강한 영향력을 행사했다. 시장은 Invicali 이사회 구성원으로서, 또한 주택 관련 입법을 주도하는 인물로서 일정한 권한을 보유하고 있었지만, Invicali에 대한 지방의회의 통제력이 워낙 강했기 때문에 행정 및 입법 기능이 분절화되었을 뿐 아니라, 실제로는 의회가 주도하는 구조로 굳어졌다. 다시 말해, Invicali 운영에 대한 통제는 시장과 지방의회 사이에 나뉘어 있었으며, 지방의회가 실질적 우위를 점하고 있었다.

아이러니하게도, 국가(및 국제기구)의 지방기관에 대한 보조금이나 대출은 이 권력 분절을 더욱 심화시켰다. 자금이 시장을 거치지 않고 직접 독립기관에 배분되었기 때문이다. Invicali는 1969년 시 예산에서 유일하게 보조금을 받은 기관이었고, 국가로부터의 지원금도 대출 형식이었기에 어느 정도 예외적이긴 했지만, 이 경우에도 국가 자금은 수평적 통제가 아닌 수직적 통제를 강화하는 데 작용했다. 앞서 언급했듯이, Invicali는 1969년에 시로부터 약 9만 달러를 받았고, ICT로부터는 54만 달러 대출을 받았다. 이처럼 ICT 대출액이 상당했기 때문에, 중앙 주택 당국은 Invicali 운영에 관여하게 되었고, 지방 주택 사업의 여러 측면에 직접 개입하였다. 지방기관이 시 행정부에 책임을 져야 한다면, 이 경우에는 ICT에도 더 큰 책임을 지는 구조가 되었다.

 

정당 및 파벌 분열

지방정부의 구조와 예산 자원의 분배 방식은 주택을 포함한 다양한 정책 영역에서 권력의 분절화를 조장한다. 1969~1970년 사례 연구 기간 동안, 지방 정당 체계의 구조는 의원들 간의 분열을 심화시킴으로써, 의원들이 통제하는 집행 기관들을 불가피하게 정치화시켰다. 콜롬비아의 정당 체계는 보통 전국 지휘부의 지배 아래 지리적으로는 중앙집중적인 경향을 보이지만, 각 정부 수준에서는 일반적으로 분열되어 있다. 콜롬비아 유권자들이 자유당과 보수당이라는 두 당파에 역사적으로 양극화되어 왔다는 점은, 국가를 "세습적 증오"를 기반으로 한 두 진영으로 나누어 놓았다. 그러나 이 두 당 간의 상호 적대감은 양측 내부의 통일로 이어지지 않았다. 정당 정체성은 당연한 것으로 여겨졌고, 인물, 이념, 직위, 이해관계를 둘러싼 분쟁은 정당 내부에서도 빈번하게 발생했다.

사례 연구 당시 콜롬비아는 이러한 당파 간 역사적 대립이 초래한 폐해를 바로잡기 위해 마련된 독특한 헌정 체제 하에 있었다. 지속되는 폭력과 정치적 배제에 대한 우려로 인해, 자유당과 보수당의 지도자들은 1957년 7월 20일 '시체스 협약(Pacto de Sitges)'을 체결하여 국민전선(National Front) 정부를 수립했다. 1957년 국민투표로 승인되고 이후 양당 간 협상을 통해 확장된 이 협약은 세 가지 중요한 헌법 개정을 도입했다. 첫째는 '균등 원칙'으로, 자유당과 보수당이 모든 입법 기관의 의석을 절반씩 나누어 가지도록 규정했다. 이 원칙은 대법원부터 지방 관료와 독립기관의 말단까지 모든 임명직에도 동일하게 적용되었다. 의도했든 아니든 이 권력의 동등 분할은 도전적인 정치 세력을 배제하는 결과를 낳았고, 일부 신생 세력은 '자유당계', '보수당계'와 같은 명칭을 활용해 이를 피하려 했다. 이 균등 제도의 예상 가능한(그러나 의도하지 않은) 결과는 전통 정당 내 파벌주의의 심화였다. 각 정당은 전체 의석의 절반을 확보하게 되었고, 이 중 누구에게 그 자리를 배정할지는 비례대표제를 통해 결정되었다. 이 때문에 야심 찬 정치 그룹들은 각기 별도의 당 리스트를 제출하며 자신들의 당내 할당 몫을 놓고 경쟁하게 되었다.

둘째 조항은 어떤 정당이 특정 기관을 독점하지 못하게 하기 위해, 대부분의 안건은 3분의 2 찬성으로 결정해야 한다고 규정하였다. 이는 모든 입법 기관이 정부 프로그램을 지연 또는 방해할 수 있는 역량을 증가시켰다. 세 번째 개정은 대통령직을 4년마다 두 정당이 번갈아 맡도록 한 '교대 원칙'이었다. 이 조항도 균등 분할처럼 새로운 정치 세력을 저해하는 동시에 전통 정당 내의 파벌주의를 촉진했다.

국민전선의 가장 중요한 결과 중 하나는 지방에서의 갈등 확대였다. 수직적으로 중앙집중화된 경쟁 정당의 분열은 지방의회 내 의원들 간의 갈등을 유도했고, 분절화된 정부 구조에 또 다른 분열 요인을 부가했다. 이러한 파벌의 중앙집중적 성격은 지방정부를 더욱 혼란스럽게 만들었으며, 지방 입법 기관의 잦은 교체를 가속화했다. 지방의회가 Invicali와 같은 기관에서 중요한 역할을 수행했기 때문에, 이러한 원자화와 불연속성은 독립기관으로까지 이어졌다.

 

Invicali의 정치화

Invicali와 같은 독립기관은 정당 및 파벌 간 갈등이 표출되는 이상적인 무대가 된다. 이들은 지속적으로 계약을 체결하고, 신규 직원을 채용하며, 대중에 공개되는 공공사업을 추진한다. 칼리에서는 행정 권한의 분산 덕분에 지방의회 의원들이 이러한 결정에 강한 영향력을 행사할 수 있었지만, 정당 간 분열로 인해 이들이 한목소리를 내기는 어려웠다. 국민전선의 정당 균등 대표 원칙은 경쟁 정파의 Invicali 이사회 참여를 보장함으로써, 기관의 사소한 행정적 결정조차 정치화되는 결과를 초래했다.

1969~1970년 사이, 이러한 정치 갈등의 빈도와 강도는 Invicali의 운영을 사실상 마비시켰다. 이사회는 개인 간의 반목과 격렬한 정치적 대립으로 분열되었으며, 도시 재개발 프로젝트는 거의 정체되었고, 기관은 국가적·지방적 차원에서 모두 신뢰를 잃었다. ICT, 시의회, 시장실, Invicali 관계자들 모두 정치적 술수들이 지역 주택기관의 에너지를 소모시킨다고 비판했으며, 이사회 이사들조차 서로를 비난하면서 이에 동조했다. 인터뷰에 응한 이사들과 Invicali 관계자들에 따르면, 기관은 예전 Personería de Ejidos 시절부터 이미 사소한 정치 싸움의 중심지였다. 이사회 회의는 혼란스럽고 논쟁적인 장이 되었으며, 특히 기관장에 반대하는 정파들은 그의 판단력이나 능력을 신뢰하지 않았다. 이사회 내 여러 정파들은 주택 정책보다는 인사 문제에 더 관심을 가졌고, 이들 간의 적대감은 정치적 수준을 넘어서 개인적인 혐오감까지 확장되었다. 어떤 이사들은 회의에 참석조차 하지 않았고, 다른 이사나 간부직원들을 부정직, 부패, 범죄, 성적 일탈 행위 등의 혐의로 자주 비난했다. 이러한 주장들의 진위 여부를 떠나, 그 빈도 자체가 기관 이사 및 직원 간의 정치화와 갈등 수준이 얼마나 높았는지를 보여준다.

이러한 극심한 분열은 Invicali의 활동을 직접적으로 방해했다. 기술적 판단보다는 정치적 이해관계가 토지 구매, 불법 정착지의 합법화, 도시 재개발의 방향 등을 결정했다. 예를 들어, Invicali의 주요 기능 중 하나는 불법 정착민들이 자신이 점유한 토지를 합법적으로 구매하도록 중재하는 것이었는데(“합법화”), 정치적으로 분열된 이사회는 이 문제에 대한 종합적인 해결책을 승인하지 못했다. 한 전 Invicali 관계자의 증언은 이렇다:

“합법화는 완전히 엉망이었어요. 각 정파가 그 성과를 자기들이 차지하길 원했기 때문이죠. 우리가 Invicali에 있을 때, 우리는 이 문제를 오랫동안 연구했고, 정착지 합법화를 위한 일반 계획을 제출했습니다. 채권을 통해 토지를 매입한 후, 저렴한 가격에 정착민들에게 분양하려 했죠. 그런데 이사회가 그 계획을 승인하지 않았어요. 두 개 정파가 우리 정파가 정치적 이득을 챙길까봐 연합해서 반대했거든요. 다음 선거에서 이용할까봐 두려워한 거죠. 물론, 그들의 예상은 맞았어요.”

이렇듯 이사들이 정책 이슈에 전략적 가치를 부여하면서, 해당 안건들은 종종 교착상태에 빠졌다. 하지만 정책 문제 자체가 우선순위에서 밀린 것이 더욱 심각했다. 인터뷰에 따르면, 이사들은 정책보다 인사에 대부분의 에너지를 쏟았고, 그 중심에는 기관 내 후원직 배분 문제가 있었다. 국민전선 체제 하에서 자유당과 보수당은 균등 대표를 보장받았지만, 실제로는 이사회 내 각 정파의 영향력에 따라 어느 정파의 자유당원 또는 보수당원이 직위를 차지할지가 결정되었다.

이와 같은 후원 위주의 운영은 Invicali의 직원 교체율을 극단적으로 높였다. 1970년 6월 당시 Invicali 직원 45명 중 36명이 1년 미만의 경력을 가진 이들이었고, 2년 이상 근속자는 단 4명이었다. 특히 급여 2,000페소(100달러) 이상으로 이사회 승인 대상인 관리자급 15명 중 14명이 신규 인사였다. 물론 기관 확장에 따른 채용도 있었지만, 대다수는 정치적 이유로 빠르게 교체된 인사들이었다. 1967년 6월부터 1970년 6월 사이에 총 53명이 입사 후 퇴사했으며, 이 중 31명은 1년 이하로 근무했다.

직원 교체는 극심한 수준이었다. 1969년 7월 알폰소 모라 렝기포가 2년 내 네 번째 Invicali 기관장으로 임명되었고, 다음 달에 직원 11명이 떠났으며 9월에는 신규 인력 23명이 채용되었다. 1970년 6월 22일까지 모라 렝기포는 31명을 해고하거나 사직을 수리하고 42명을 신규 채용했는데, 전체 직원 수가 45명인 점을 감안하면 놀라운 수치다. 4~5월에는 교체율이 다소 줄었지만, 선거 결과에 따라 새로운 정파가 Invicali를 장악할 것으로 예상되면서, 직원들은 벌써 짐을 싸기 시작했다. 많은 주택 담당자들은 자신이 살아남을 것으로 기대하지 않았다.

콜롬비아를 포함한 대부분의 제3세계 국가에서 지방정부의 인사 교체율이 높은 것은 드문 일이 아니다. 낮은 급여, 공무원제도의 미비, 국가기관에 비해 낮은 위상 등이 그 원인이다. 그러나 Invicali의 경우는 그 중에서도 예외적으로 짧은 재직 기간을 보였다. 1970년 초, 칼리 지방정부 전체 직원 중 1년 미만 근무자는 10%가 채 되지 않았으나, Invicali의 경우 80%가 1년 미만 경력자였다. 이는 칼리시의 그 어떤 부서나 ICT의 지방사무소와도 비교할 수 없는 수치였다.

Invicali 직원들의 짧은 재직 기간은 이 기관이 의회에 종속되어 있었기 때문이다. 정규 시청 부서나 ICT 칼리 사무소 직원들과 달리, 주택 기관 직원들은 정치적으로 분열된 의회 의원들이 장악한 이사회의 입맛에 따라 임기가 결정되었다. 이사와 직원 모두 이 사실을 잘 알고 있었으며, 이사들은 자주 “내 비서”나 “그의 회계사” 같은 표현을 사용했고, 직원들은 후견인의 권력에 따라 자신의 재직 기간을 가늠했다.

 

정책 집행의 마비

이러한 상황에서는 정상적인 활동이 불가능했다. 직원이 책상을 겨우 배치하면 곧 짐을 싸야 하는 지경이었다. 직원들은 자신이 속한 상급자의 지시보다는 외부 정치인의 후원을 통해 채용되었기 때문에, 공식적인 행정 권한 체계는 제대로 작동하지 않았다. 조직에 대한 충성심도 형성되지 않았는데, 그 이유는 시간이 부족했고, 직원들 스스로도 자신의 불안정한 처지에 대해 불만을 가졌기 때문이다. 잘해봐야 한 세대의 공무원이 사업을 준비하면, 다음 세대는 이전 인물의 서명이 담긴 계획을 실행하기를 꺼려했다.

더 중요한 점은, 인사 갈등과 후원직 관련 문제들로 인해 정책 집행에 할애할 시간이 거의 없었다는 것이다. 1970년 4월 이사회에서 발생한 한 대립은 이러한 문제를 잘 보여준다. 최근의 인사 변동이 경쟁 정파에 유리하게 작용했다고 판단한 이사회 의원들은 모라 렝기포 기관장의 사임을 요구했다. 시장과 모라 지지자들 간의 내부 정파 경쟁은 이 위기를 더욱 복잡하게 만들었다. 이사회는 두 달 동안 청원서를 돌리고, 언론 발표문을 내고, Invicali 직원들의 정파 구성에 대해 협상하는 데 시간을 보냈으며, 모라 및 여러 간부들이 7월에 사임했다. 이후 이사회는 새로운 기관장을 선출하기 위한 회의를 시작했지만, 이 시점에서 4월에 선출된 시의원들은 이사회 자체를 교체할 준비를 하고 있었다. 이 시기 내내 정치적 위기가 기관의 업무보다 우선시되었다. 이사회는 실질적인 안건 논의를 하지 않았고, 직원들은 신문 구인광고를 읽으며 시간을 보냈다. 이러한 유형의 대립은 매우 자주 발생했기 때문에, 이사회는 주택 프로그램을 실제로 시행할 시간과 에너지가 부족했다.

계속되는 인사 위기, 높은 직원 이직률, 극심한 정치화는 Invicali를 사례연구 기간 동안 사실상 마비시켰다. 널리 홍보된 슬럼 철거 및 이주 프로젝트는 잇따른 지연을 겪었다. 당시 Invicali는 유일하게 주택 프로그램을 집행할 수 있는 지방기관이었으며, 저소득층 주택에 할당된 모든 시 예산도 이 기관이 담당했기 때문에, 이 기관의 정체는 곧 모든 시 차원의 건설 사업의 정체를 의미했다.

Invicali 내부의 정치 위기 고조는 동시에 대중의 행동 요구도 증가하는 시점과 맞물렸다. 철거 대상이던 불법 정착지는 카우카 강변에 위치해 있었고, 이 강으로 흘러드는 하수는 상시적인 보건 위협이 되었으며, 주기적인 홍수는 문제를 더욱 악화시켰다. 그럼에도 불구하고, 1968년 정부 조사에 따르면 브라질의 파벨라 거주민들과 마찬가지로 파티마, 베를린, 산프란시스코 주민들은 처음에는 이전 계획에 반대했다. 그 이유는 새 주택지의 임대료와 토지 비용을 감당할 수 없었고, 현재의 거주지가 교통과 일자리와 가깝기 때문이었다. 그러나 1969년 사회복지사들의 집중적인 설득 활동으로 주민들의 인식은 바뀌었고, 사례연구 시점에는 80%의 주민이 Invicali 계획에 찬성했다는 보고가 있었다. 이러한 수용도 증가는 Invicali의 사업 집행 능력이 악화되는 시점과 정확히 맞물렸다.

정치적 반대파의 선동도 있었겠지만, 대중의 분노는 점차 고조되었고, 1970년 6월의 심각한 홍수는 이러한 불만을 분노로 전환시켰다. 짧지만 강한 폭우가 불결한 하수와 함께 정착지를 덮쳐 7채의 임시주택을 휩쓸었고, 거의 모든 주택에 광범위한 침수 피해를 남겼다. 4일 뒤 1,000명이 넘는 이재민이 시청 앞에 모여 이 참사에 대한 공적 대응을 요구했고, 언론에서는 일부 주민들이 예정된 신축 주택 부지를 무단 점거하여 Invicali 계획을 스스로 실행하겠다는 소문을 보도했다.

결국 ICT는 Invicali가 매입한 주택 부지를 인수하고 이 사업에 대한 전면적 책임을 떠안았다. 이러한 '국유화'는 지역사회로부터 아무런 저항도 받지 않았다. 지방정부의 마비 상태는 결과적으로 중앙정부의 개입을 초래했고, 이는 전통적인 콜롬비아의 수직적 중앙집권/수평적 지방분절의 구조를 다시 강화하는 결과를 낳았다. 법적 권한, 재정 자원, 정당 통제의 중앙 집중은 지방 권력의 원자화를 심화시켰고, 이러한 지방의 분열은 다시 국가기관만이 무기력이나 혼란을 대체할 수 있는 유일한 대안으로 남게 만들었다.

 

지방 자율성과 정책 집행: 몇 가지 결론

Invicali 사례는 칼리의 지방 공무원들에게는 당혹스러웠고, 국가 주택 전문가들에게는 피곤한 경험이었으며, 칼리의 노숙인들에게는 무엇보다도 고통스러운 일이었다. 그렇기 때문에 이 사례에서 어떤 교훈이 도출되어 다른 제3세계 국가의 행정가들에게는 덜 고통스럽고 더 유익한 사례가 되기를 바란다.

과연 Invicali 사례로부터 일반화된 교훈을 이끌어낼 수 있을까? 이 사례는 확실히 특수한 점이 많다. 격렬하고 때로는 폭력적이기까지 했던 정당 경쟁의 역사, 현재는 존재하지 않는 독특한 헌법 구조, 그리고 시기적으로 불운했던 홍수까지. 이러한 요인들이 결합되어 분권화가 실패로 이어졌다. 그러나 Invicali의 교훈은 훨씬 더 넓은 의미를 지닌다. 분명히 어떤 상황에서는 분권화가 바람직하지 않으며, 개혁을 꿈꾸는 이들은 분권화에 무작정 동조하기에 앞서 이러한 상황들을 신중히 검토해야 한다. 특히 칼리 사례는 다음과 같은 '위험 신호'들을 사전에 살펴볼 필요가 있음을 시사한다:

1. 구조적으로 분열된 지방정부: 강력한 행정부 중심의 중앙정부로부터 통제력이 약하고 통합되지 않은 지방정부로 권한이 이양될 경우, 적어도 단기적으로는 정책 집행 속도가 느려질 수 있다.
2. 정치적으로 분열된 지방정부: 국민전선 시기의 콜롬비아처럼 극단적인 경우는 드물겠지만, 제3세계 국가들에서는 유사한 지방의 정치적 분열 사례가 자주 나타난다.
3. 후원주의(patronage) 중심의 정당 체계: 높은 실업률과 비효율적인 공무원 제도를 가진 제3세계 국가에서는 지방 지도자들이 정치적 후원을 더 중시하게 되며, 이러한 후원주의와 격렬한 정당 경쟁이 결합될 경우 그 영향은 파괴적일 수 있다.
4. 역사적으로 비책임적인 지방 기관: 주민이나 수혜자 집단에 대해 책임을 지지 않는 지역 기관의 사례는 흔하다. 하지만 같은 나라 안에서도 정치 문화에 따라 보다 책임 있는 지방 관료들이 존재하는 도시들도 있다. 예를 들어, 콜롬비아의 메데인(안티오키아 주 수도)은 칼리와 매우 다른 정치 구조와 문화를 가지고 있다. 메데인 주민들은 일반적으로 근면하고 책임감 있으며 시민 의식이 강한 것으로 여겨지며, ‘프로테스탄트 윤리’가 강하다는 평가도 있다. 흥미롭게도 ICT는 메데인에서의 분권화 시도에 대해서는 비교적 만족스러워 했다. 반면 칼리의 정치 문화는 콜롬비아 전역에서 보다 일반적인 사례일 가능성이 크다.

제3세계 대부분의 도시에서 이 네 가지 위험 신호가 모두 나타나는 것은 아닐 것이다—적어도 그렇게 믿고 싶다. 하지만 이들 중 하나라도 존재할 가능성은 크다. 칼리 사례는 이 네 가지 요소가 복합적으로 작용할 경우 분권화가 치명적인 실패로 이어질 수 있음을 보여준다. 물론 이 요소들이 개별적으로 존재하더라도 문제를 일으킬 수 있다.

결국 Invicali가 보여주는 교훈은 다음과 같다: 분열된 지방정부의 자율성을 확대하는 것은 거의 필연적으로 정책 집행 속도를 늦춘다. 다른 제3세계 국가들이 콜롬비아의 사례처럼 극심한 분열을 겪지는 않을 수도 있다. 실제로 국민전선이 종료되면서 칼리 내 정당 경쟁의 양상도 변하고 있다. 하지만 제도적, 예산적, 정치적 분열 수준이 이와 비슷한 지역 정부는 여전히 존재할 가능성이 높다. 아이러니하게도, 이런 분열된 지방정부야말로 분권화가 가장 절실히 필요한 곳일 수 있으며, 수직적 중앙집권과 지방의 분열은 서로를 강화하는 경향이 있다.

다음 장에서 수전 해든(Susan Hadden)은 인도 라자스탄에서의 ‘통제된 분권화’ 사례를 통해 분권화가 항상 실패로 귀결되는 것은 아님을 보여준다. 적절한 능력과 정치적 통합을 갖춘 지방정부나 주정부에 대해 신중하고 선택적이며 통제된 권한 위임이 이루어질 경우, 행정적 비효율이 아니라 효율성을 이끌어낼 수 있다. 실제로 콜롬비아 내에서도 메데인처럼 이러한 권한을 현명하게 사용할 수 있는 도시가 한두 곳은 존재할 수 있다. 그러나 1969~1970년의 칼리처럼 정치적으로 분열된 도시는, 통제된 분권화조차 효과가 없었다. 왜냐하면 통제할 권력 중심이 존재하지 않았고, 따라서 방향을 설정할 활동 주체도 존재하지 않았기 때문이다. ICT가 Invicali 자금을 어떻게 배분할지를 상당히 통제할 수 있었지만, 이 관성의 힘을 극복할 수는 없었다. ICT는 지역 기관이 잘못된 일을 하는 것을 막을 수는 있었지만, 무위(無爲) 상태를 막을 수는 없었다.

지방 자율성은 그 자체로 하나의 목표이자 가치일 수 있다. 그러나 이것이 정책 성과를 위한 수단으로 옹호될 경우, 행정적 분권화와 공공정책 집행 간의 관계를 당연시하기보다는 비판적으로 검토할 필요가 있다. 칼리의 노숙자들은, 자신들을 방치한 공직자들이 보고타가 아닌 칼리에 거주하고 있다는 사실만으로는 위안을 얻지 못할 것이다.