comparative puclic policy- ch.11 policy transfer and learning 번역

jihyunprincess 2025. 4. 7. 13:46

왜 정책은 강요되고, 교육되며, 학습되는가?

정책이 다른 관할권으로 이전되는 것—강요되거나 정책 학습을 통해—은 오직 서로 다른 관할권의 정책 결정자들이 유사한 문제에 직면해 있을 때만 의미가 있다. 이 문제는 정치적이거나 평판과 관련된 것일 수 있다. Rose는 서로 다른 정책들이 서로 다른 역사를 가졌다고 해서 그것들이 독자적(sui generis)이며 다른 곳에 적용될 수 없다는 의미는 아니라고 주장한다. 실제로 그는 이렇게 말한다 (Rose, 2005: 18):

"독특한 프로그램은 예외적이며 대개 바람직하지 않다."

예를 들어, 2000년 미국 대선에서 발생한 '펀칭 카드(hanging chad)' 문제는 다른 정부들에게 그러한 사태를 어떻게 피할 것인지 배우도록 했지, 그 나라의 새로운 독특한 선거 제도를 모방하도록 하지 않았다.

현실적으로, 어떤 문제도 단 하나의 국가에서만 발생하는 경우는 드물다. 비교정책 분석은 유사한 비교 대상이 있다면 정책 개발을 위한 실험적 접근을 대체할 수 있다. 이를 통해 정책결정자들은 국내에서는 고려되지 않았던 대안적 정책 접근을 접할 수 있으며, 이러한 정책들이 국내 맥락에서도 성공 가능성이 있는지를 판단할 수 있다. 제1장에서 언급했듯, 무함마드 아사파르(Muhammad As-Saffār)와 토크빌(Alexis de Tocqueville)의 시대 이래로 분석가들은 자국의 문제에 대해 다른 국가들이 어떻게 대응해왔는지를 탐구해왔다.

게다가, 문제들이 관할권을 초월해 발생하고 조정된 대응을 요구할 때는 정책의 이전이 분명히 필요할 수 있다. Rose(같은 책: 4)는 이렇게 주장한다:

"오늘날 국가정부의 문제들은 국제적(international) 요소와 국내적(domestic) 요소가 결합된 ‘intermestic’한 성격을 갖는다."

이런 이유로 기후변화나 국제범죄와 같은 문제에 대한 조정된 대응이 요구된다.

또한, 정책 ‘학습’과 단순한 모방 또는 강제적 이전(coercive transfer)을 구분하는 일은 쉽지 않다. Meseguer(2006: 175)는 여러 국가를 비교하는 대규모 분석을 통해 이러한 요소들을 구분하려 했으며, 그 결과 다음과 같이 결론지었다:

"순수한 학습 혹은 모방(emulation) 및 강제(imposition)와 결합된 학습은 무역 자유화, 민영화, IMF와의 협정 체결 결정을 설명할 수 있지만, 중앙은행의 독립성과 같은 결정은 설명하지 못한다."

그러나 그는 학습, 모방, 강제를 측정하는 데 **대리 변수(proxies)**를 사용했는데, 이는 정부가 과거의 경험과 모든 가용 정보를 바탕으로 ‘합리적’으로 행동한다고 가정하기 때문에 논란의 여지가 있다. 실제로는 정치적 요인 등 다른 요소들이 더 중요할 수 있고, 정부가 이처럼 합리적으로 행동하지 않을 수도 있다.

게다가 대부분의 정책 학습과 이전은 과거에 발생한 일이기 때문에, 연구자가 그 과정을 실시간으로 관찰하기 어렵다. 이로 인해 연구자는 편향된 기록에 의존할 수밖에 없으며, 외부 압력이나 정책 ‘사례’가 정책 결정에 얼마나 영향을 미쳤는지를 과장하거나 축소할 가능성이 있다.

또한, 정책 이전이나 학습이 성공적일 경우, 그 정책의 외국 기원은 금세 잊히게 된다. Rose(2005: 139)는 이를 다음과 같이 설명한다:

“그 정책은 그저 ‘우리가 여기서 하는 방식’으로 여겨지게 되며, 원래 어디서 유래했는지를 연구로 밝혀내는 것이 매우 어려워진다.”

비강제적 정책 이전 (Non-coercive policy transfer)

비강제적 이전은 외부 압력이 아닌, 자발적인 학습의 일환으로 한 정책이 다른 국가나 지역으로 채택되는 경우를 말한다.
이 과정에서는 다음과 같은 다양한 요인들이 작용한다:

정책 결정자들이 해외 정책의 ‘성공 사례(success story)’를 보고 이를 자국에 적용해보려는 시도
정치적 정당성이 필요한 상황에서, 해외 사례를 인용함으로써 자신의 개혁에 정당성을 부여하려는 시도
유사한 문화, 역사, 언어, 제도적 유산을 공유하는 국가 간 자연스러운 정책 확산

그러나 비강제적 이전조차도 단순한 '복사(copying)'나 '모방(emulation)'은 아니다.
정책은 이식 과정에서 수용국의 제도적 조건, 정치적 이해관계, 기존 정책 프레임에 따라 다음과 같은 방식으로 변화한다:

적응(adaptation): 정책 내용이 현지 맥락에 맞게 수정됨
혼합(hybridization): 여러 국가의 요소들이 결합된 새로운 정책 모델이 창출됨
영감(inspiration): 정책 아이디어만 차용되고 구체적 구조는 독자적으로 설계됨

이러한 관점에서 볼 때, 정책 이전은 단순한 기술적 과정이 아니라 정치적이고 해석적인 과정이다.
Stone(2004: 548)은 이를 "정책 아이디어의 여행(the travel of ideas)"이라고 표현하면서, 이러한 아이디어가 누가 옮기고, 왜 옮기며, 어떤 경로를 통해 이동하는지를 분석할 필요가 있다고 강조한다.

무엇이 이전되는가? (What is transferred?)

정책 이전은 매우 다양한 특성과 유형을 포함할 수 있다.
이는 특정 정책을 구성하거나 둘러싸는 정치적 맥락, 의미, 아이디어와 같은 '소프트(soft)' 요소부터, 보다 구체적인 정책 모델의 '하드(hard)'한 이전까지 아우른다.

EU의 정책 실행에 관한 연구들(Knill and Tosun, 2012)에 따르면, 실제로 ‘전체’ 정책이 이전되는 경우는 드물며, 국가별 맥락이 상이하고 감시 체계가 느슨할 경우 더더욱 그러하다.
따라서 '정책 이전(policy transfer)'이라는 용어는 마치 돈을 보내는 것처럼 단순한 과정을 암시하여 오해를 불러일으킬 수 있다(Page and Mark-Lawson, 2007).

누가 정책을 이전하는가? (Who transfers?)

**강제적 정책 이전(coercive transfer)**의 경우, 정책을 이전하는 주체는 대체로 다음과 같다:

다른 국가 정부들: 식민지나 정복된 국가에 정책을 강제할 때
국제기구들: 특정 회원국의 정책을 기반으로 모든 회원국에 적용되는 경우

예외적인 경우지만, 평화 시기에도 외국 정부가 정책 이전에 개입할 수 있다.
가장 대규모의 정책 이전 사례는 동독(GDR)과 서독(FRG)의 통일로, 동독에 서독의 법률, 사회 제도, 정치 체계를 그대로 강제 적용했다(Leisering, 2009).

최근에는 국제기구를 통한 정책 이전이 훨씬 일반적이다.
Jordan 외(2003)는 EU를 분석하며 국제기구가 다음과 같은 방식으로 정책 이전을 촉진할 수 있다고 보았다:

수동적 연결: 회원국 간 정책 결정자들이 교류하게 하여 간접적으로 정책 이전을 유도
능동적 확산 촉진: 정책 아이디어가 빠르게 퍼지도록 제도적 조건 제공
정책 조화(harmonization): 공동 시장 창출처럼 회원국 간 정책을 일치시킴
기업가적 행동: 독립적으로 국가 정책에 영향을 미침
부정적 통합(negative integration): 무역 장벽 제거를 통해 각국이 자국 규제를 타국에 강요하려는 압력 유도

정책 학습 (Policy Learning)

정책 학습은 정책 결정자들이 국내외 과거 사례를 통해 모방하거나 배척할 대상을 탐색하고 경험을 통해 행동을 수정하는 비교적 지속적인 변화로 정의된다(Heclo, 1974).

Phillips와 Ochs는 정책 학습을 다음과 같은 단계로 설명했다:

국가 간 매력(cross-national attraction): 외국 사례에 대한 관심 유발
차용 결정: 해당 정책을 자국에 적용할지 여부 판단
정책 실행
내면화 또는 토착화(indigenization)

정책 학습은 단순 채택뿐 아니라 정책을 채택하지 않기로 결정하는 데에도 영향을 미칠 수 있다. 따라서 정책 학습의 유형은 다음과 같이 나뉜다:

정책 학습의 유형: 레슨 드로잉 (Lesson-Drawing)

Richard Rose는 레슨 드로잉을 기존의 시행착오 학습을 넘어, 다른 국가에서 이미 시행 중인 정책을 관찰하고 그로부터 학습하는 과정으로 정의한다(Rose, 2005).

그는 레슨 드로잉을 **역설계(reverse engineering)**에 비유하며, 다음 요소들이 포함되어야 한다고 주장한다:

관련 법률과 규정
조직 및 인력 구성
예산 및 자금 구조
산출물(outputs)과 수혜자
정책의 궁극적 목표

Rose는 정책 모델을 수립하고 이를 새로운 환경에 적용하려는 시도 자체가 불완전할 수 있음을 경고한다.
정책이 실행 중인 외국의 맥락을 완전히 이해하기 어렵기 때문이다.

예시로, 1944년 영국-미국 간 소방 정책 교류를 들며, 미국의 화재 발생률이 높은 이유로 ‘습도’나 ‘빙판길’을 들었지만, 목조 주택 비율이 높다는 핵심 요인을 간과한 사례를 제시한다. 이처럼 정보 부족은 학습의 실패를 초래할 수 있다.

정책 학습의 유형: 모범 사례(best practice)와 벤치마킹(benchmarking)

모범 사례(best practice)와 벤치마킹은 단순히 외국의 정책을 해체하고 복사하는 방식인 ‘레슨 드로잉(lesson-drawing)’과는 다르다. 이들은 서로 다른 국가들의 정책을 상호 비교함으로써 학습을 유도하는 방식이다.

**모범 사례(best practice)**는 특정 국가에서 작동 중인 하나의 정책 접근 방식을 가장 효과적인 사례로 간주하고 다른 국가에 권장하는 방식이다. 이는 특정 정책이 ‘최고’라고 단정짓는 규범적이고 처방적인 접근이다.
반면, **벤치마킹(benchmarking)**은 여러 정책 접근을 상호 비교할 수 있게 하지만, 어느 하나가 반드시 우월하다고 판단하지는 않는다. 다만, 특정 기준에 따라 국가들을 준수 여부(compliant/non-compliant) 또는 성과 수준(우수/미흡) 등으로 구분할 수 있다.

정부들은 이와 같은 벤치마킹을 통해 반드시 최고 수준까지는 아니더라도, 일정 수준 이상의 성과를 달성하려고 시도할 수 있다. 이는 Rose가 말한 “만족화(satisficing)” 개념과 일맥상통한다:

“정책이 세계 최고일 필요는 없다. 기대치에 부합하면 충분하다.” (Rose, 2005: 29)

모범 사례와 벤치마킹은 대체로 완만한 정책 학습 방법이며, 국내 정책 결정에 미치는 영향은 제한적일 수 있다. 예컨대, EU의 **‘개방적 조정 방식(open method of coordination)’**에서 이 두 방식은 실질적 영향보다는 형식적 의의를 갖는 경우가 많다(Chalmers & Lodge, 2003).

그러나 **정치화(politicization)**될 경우 이 방식들의 영향력은 훨씬 커질 수 있다. 대표 사례는 OECD의 PISA 교육 성취도 평가다. 예컨대, 독일에서는 2001년 PISA 결과가 계층 간 성취도 격차가 가장 크다는 사실을 보여주며 교육 정책에 대한 논쟁을 촉발했다(Turner, 2011: 33).

무엇이 학습되는가? (What is learned?)

정책 학습은 일반적으로 **정책 수단(수단/방법)**에 관한 학습과 **정책 목표(목적/지향점)**에 관한 학습으로 구분할 수 있다.

Peter Hall(1993)은 정책 학습을 **3단계(orders)**로 설명하였다:

1차 학습 (First-order learning)
- 기존 정책 도구의 설정값을 조정하는 학습
- 예: 연금 지급액 규모를 조정
2차 학습 (Second-order learning)
- 정책 도구 자체의 적절성을 재고하는 학습
- 예: 연금 대신 노인급식 지원 방식으로 전환
3차 학습 (Third-order learning)
- 정책의 근본적 목표 자체를 재정립하는 학습
- 예: ‘노인의 건강’ 중심 → ‘노인의 자립성’ 촉진으로 전환

Etheredge와 Short(1983)도 정책 학습이 다음을 가능하게 한다고 보았다:

정책 대안들 간의 구분
대안 정리 및 통합
정책의 근본 원칙에 대한 성찰

Paul Sabatier(1987)는 정책 학습을 정책 신념 체계의 변화로 설명하며, 이를 다음과 같이 세분화했다:

핵심 신념(deep core)
근접 핵심(near core)
이차적 측면(secondary aspects)

정책 학습은 외부 환경 변화에 대한 인식 및 그로 인한 신념 구조의 재조정, 그리고 새로운 경험에 따른 반응으로 이루어진다.

이러한 학습은 종종 특정 기술이나 방식만 선택적으로 **차용(cherry-picking)**하는 방식으로도 나타난다. 예를 들어, 북아일랜드 평화 협상에서 데이턴 평화협정의 ‘근접 협상(proximity talks)’ 방식을 도입한 사례가 있다(Page and Mark-Lawson, 2007: 58).

정책 학습은 하나의 사건에 국한되기도 하지만, 그 영향은 제도 전반에 파급될 수 있다. 예를 들어:

영국과 아일랜드의 EU 의장국 준비 과정에서 상호 학습
미국에서 시작된 직선제 시장제도가 독일과 영국으로 확산

이러한 정책 학습은 흔히 **기술적 학습(instrumental learning)**으로 분류되며, 정책 설계, 절차, 도구에 대한 학습을 포함한다(Bomberg, 2007).

누가 학습하는가? (Who learns?)

정책 학습에 관한 문헌의 주요 특징 중 하나는 정책 결정자들이 자율적으로 선택할 수 있는 존재로 간주된다는 점이다. 이는 초글로벌화론(Chapter 12 참고)이나 마르크스주의 접근(Chapter 8 참고)과 달리, 국가 행위자를 구조에 얽매인 존재로만 보지 않는다.

Heclo의 표현처럼, 정치는 “권력뿐 아니라 불확실성에서도 비롯된다. 즉, 사람들이 집단적으로 ‘무엇을 해야 할지’를 궁금해하는 과정이며, 이는 사회를 위한 집합적 퍼즐 맞추기와 같다”(Heclo, 1974: 305).

하지만 정확히 ‘누가 학습하는가’에 대해서는 여전히 논쟁이 있다.
Bennett와 Howlett(1992: 278)는 학습이 다음 중 어디에서 일어나는지에 따라 해석이 달라질 수 있다고 본다:

정부 내부에서만 일어나는 경우 (정책 주기 내의 내부 단계)
시민사회나 외부 행위자의 아이디어에 반응하는 방식으로 일어나는 경우
정부 내부 및 외부 행위자들이 혼합되어 학습에 참여하는 경우

누가 가르치는가? (Who teaches?)

Bomberg(2007: 250)는 대부분의 연구가 '누가 가르치는가'보다는 '누가 학습하는가'에 초점을 두었다고 지적한다. 그러나 다음과 같은 네 가지 유형의 ‘교사’가 식별될 수 있다:

정부: 특정 정책을 외국 정부에 홍보하거나 조언을 제공
- 예: 미국 국제개발처(USAID)는 구소련 및 구유고 국가에 의료, 규제 분야 자문을 제공
정책 기업가 및 중개자(policy entrepreneurs, middlemen)
- 국제 컨설턴트, 학자, 전문직 단체 등
- 예: 프러시아 모델의 대학원이 미국으로 이전되며 존스 홉킨스 대학 설립에 영향
국제기구:
- 정책 교환 및 확산 촉진
싱크탱크 및 전문 네트워크
- ‘정책 커뮤니티’ 또는 ‘에피스테믹 커뮤니티’를 통해 특정 신념과 목표 확산

학습을 가능하게 하는 요인들 (What enables learning?)

Stone(2004)은 다음 세 가지 요소가 정책 학습을 촉진한다고 본다:

근접성(proximity)
- 지리적, 이념적, 문화적 근접성은 학습을 촉진함
- 예: 캐나다는 미국과 가까워서 환경정책을 자주 벤치마킹
권력(power)
- 강대국의 정책이 약소국에 영향을 주거나, 소프트 파워로 모방을 유도
- 예: 미국이 인도의 정전 대응 프로그램에서 교훈을 얻으려 한 사례
경쟁(competition)
- 국가 간 경쟁이 학습 유도
- 예: 미국이 소련의 스푸트니크 쇼크 이후 교육 개혁 시도

정책 학습의 장벽 (Barriers to Policy Learning)

정책 학습을 방해하는 여러 장애 요인이 존재한다:

정책 자체의 성격
- 대규모 자원 재분배가 필요한 정책은 이전되기 어렵다
- 정책 결정자의 신념 체계를 급진적으로 바꿔야 하는 정책도 마찬가지
제도적 장벽
- 기존 제도와 충돌하는 경우
- 예: 대공황 당시 영국은 스칸디나비아식 경기 부양 정책을 채택하기 어려웠음
문화적·언어적 차이
- 정책 개념이 문화나 언어적 맥락에서 잘못 해석되어 오용될 수 있음
정치적 기억과 선택의 문제
- 정치적 이해관계에 따라 ‘학습된 것’과 ‘기억되는 것’이 왜곡될 수 있음
- 정책 실패조차 학습되지 않는 경우도 많음(Blindenbacher and Nashat, 2010)

부분적 정책 이전과 학습 (Partial Policy Transfer and Learning)

정책 학습은 거의 ‘완전한(complete)’ 형태로 이루어지지 않는다.
즉, 한 국가에서 시행된 정책의 모든 요소가 다른 관할권에 완전히 복제되는 경우는 드물다.
이는 민주주의 체제 하에서는 다양한 정치적 이해관계자, 이익 집단, 관료 조직이 새로운 정책에 영향을 미쳐 도입 전에 정책 내용을 바꾸는 경우가 많기 때문이다(Page & Mark-Lawson, 2007).

이러한 이유로 '순수 이식(pure transplant)'보다는 ‘혼합(hybrid)’ 정책이 더 일반적이다.

‘학습자(learners)’와 ‘교사(teachers)’ 모두 이러한 혼합성을 촉진한다.
학습자는 실질적인 이해보다는 상징적 또는 전략적 정치 목적으로 정책을 수입하려 할 수 있다(Stone, 2004).
또한 가장 눈에 띄는 부분만 이전하고, 그 정책이 제대로 작동하기 위한 핵심 조건들은 누락될 수도 있다. 이로 인해 학습은 ‘피상적(shallow)’이거나 ‘전술적(tactical)’이 될 수 있다.

Sabatier(1987)는 정책의 핵심 목표와 같은 근본적인 부분은 **외부 충격(정권 교체나 경제 압력 등)**을 통해 변할 가능성이 더 높다고 본다. 반면 Hall(1993)은 정책 기업가나 새로운 행위자의 등장으로 **패러다임 수준의 학습(third-order learning)**도 가능하다고 본다.

정책을 ‘가르치는’ 입장에서도 종종 그 정책의 눈에 띄는 성공 요소만 강조하고,
고비용이거나 실행이 어렵거나 문화적으로 특수한 부분은 언급하지 않는 경향이 있다.
예를 들어, 칠레의 연금 개혁 사례는 투자 수익률 향상에만 초점이 맞춰졌으며, 다른 부작용은 덜 주목받았다(Weyland, 2005).

정책 이전과 학습의 식별 (Identifying Policy Transfer and Learning)

이 장 서두에서 언급했듯, 정책 이전은 **과잉 이론화(over-theorized)**되었지만 **실제 적용은 부족하다(under-applied)**는 평가를 받는다.
이는 정책 이전과 학습이 어느 시점에 어떤 방식으로 일어났는지를 식별하는 데 있어 방법론적 어려움이 크기 때문이다.

Bennett와 Howlett(1992)은 다음과 같이 말한다:

“학습이 없었다면 X는 발생하지 않았을 것임을 명확히 보여주는 실증 연구는 거의 없다.”

즉, 정책 변화가 학습 때문인지 여부를 별도로 식별하기 어렵다는 것이다.
많은 경우, ‘정책 학습’처럼 보이는 현상은 단순히 합리적 의사결정 과정의 일부일 뿐일 수도 있다(James & Lodge, 2003).

또한 정책 학습과 **모방(emulation), 강제 이전(imposition)**을 구별하는 것도 어렵다.
Meseguer(2006)는 대규모 국가 비교 연구를 통해 이 세 요소를 구분하려 시도했지만,
그가 사용한 대리 변수들은 정부가 모든 정보를 고려해 합리적으로 행동한다는 전제를 깔고 있어 비판 가능성이 있다.

대부분의 정책 학습과 이전은 과거에 일어난 일이기 때문에, 실시간으로 관찰할 수 없고, 선택적 기록에 의존할 수밖에 없다.
또한 정책 이전이 성공했을 경우, 그 외국적 기원은 쉽게 잊히며, 단순히 ‘우리가 항상 해오던 방식’으로 인식된다(Rose, 2005: 139).

결론 (Conclusion)

이 장은 정책 이전과 정책 학습의 과정을 상세히 다루었다.
다음의 핵심 질문들을 검토했다:

왜 정책 결정자들이 학습하거나 정책을 이전하려 하는가?
누가 정책 이전과 학습에 관여하는가?
무엇이 이전되고, 무엇이 학습되는가?
어떤 요소가 학습을 촉진하고 방해하는가?
정책 학습의 결과는 무엇인가?
정책 학습과 이전을 어떻게 식별할 수 있는가?

이 장은 정책 학습과 정책 이전이 모두 ‘약속과 위험’을 동시에 가진다는 점을 강조한다.
현대 정책 환경이 워낙 복잡하기 때문에, Rose가 말한 ‘녹지(green-field)’ 정책 공간은 드물며, 대부분은 **기존 정책이 얽힌 ‘갈색지대(brown-field)’**다.
따라서 어떤 정책도 현지 맥락에 맞춰 수정하지 않고는 도입되기 어렵다.

그럼에도 불구하고, 전 세계 다양한 행위자들이 새로운 정책 아이디어를 창출하고 이전하려는 노력을 지속하고 있으며, 정책 결정자들은 특정 국가 모델에만 의존하지 않고 다양한 국가에서 배울 준비가 되어가고 있다.

정책 분석가들에게는 비교 정책 분석의 중요성이 점점 더 커지고 있으며, 이는 더 나은 정책 설계를 위한 지식 기반이 된다(Schneider and Ingram, 1998: 63).