Democracy in Latin America ch. 6 라틴아메리카 정책의 제도 설계

jihyunprincess 2025. 6. 14. 09:10

박스 6.1
라틴아메리카에서의 헌법의 활용(과 남용)

헌법은 일반적으로 신성한 문서로 여겨진다. 이 문서들은 절차를 명시하고, 규칙을 규정하며, 권한을 배분하고, 현대 민주주의에서는 시민의 권리를 정의한다. 헌법은 해석되고 재해석될 수 있지만, 그럼에도 불구하고 시대를 초월한 문서로 존중받는다. 그러나 급격한 변화를 겪는 개발도상 사회에서의 헌법은 어떠한가? 다음은 라틴아메리카에 대한 하나의 모습이다:

분명히, 많은 헌법 조항들은 실제로는 위반되는 경우가 많지만, 그럼에도 불구하고 헌법적 절차와 형식은 큰 중시를 받는다. 이는 현실 정치가 그러한 조항들의 의도와 현저히 어긋나더라도 마찬가지다. 국가 헌법은 대중 연설에서 자주 칭송되며, 핵심 조항들은 잘 알려져 있고 자주 인용된다. 그러나 기존 헌법들은 자주 폐기되고 교체되며, 실제로 라틴아메리카 헌법의 평균 수명은 20년이 조금 못 된다.

공적 권력을 조직하고, 헌법 계승 절차를 규정하며, 정부 기관을 설정하는 조항들은, 반면, 실제로는 문자 그대로 지켜진다. 헌법적 형식이 정치적 현실과 일치하지 않을 수 있음에도 말이다. 예를 들어, 입법부는 대통령으로부터 독립적으로 행동해야 하지만, 누구나 입법부가 사실상 대통령의 의지를 따를 수밖에 없다는 것을 알고 있다. 사법부는 비정치적이어야 하지만, 누구나 그 판결이 원칙보다는 정치적 노련함에 의해 결정된다는 것을 이해한다. 그럼에도 불구하고, 형식은 지켜진다. 심지어 외부의 관찰자에게 단순한 의식처럼 보이는 경우에도 그렇다: 대통령이 입법안을 제안하고, 의회는 형식적으로 토론을 진행하며, 법원은 증거를 듣고, 대통령의 입장을 유리하게 하는 학구적인 판결을 내린다.

헌법적 형식과 정치적 현실 간의 괴리가 너무 클 때에는, 정치적으로 벌어지는 일이 기본법의 조항 안에 담길 수 없게 된다. 이런 경우, 사람들은 단순히 헌법을 위반하지 않고, 그것을 다시 쓴다. 그리고 새로운 상황에 맞게 헌법의 존엄성을 부여하려 한다. 예를 들어, 대통령 임기가 한 번으로 제한되어 있는데 재임을 원할 경우, 독재자는 헌법 제정 회의를 소집하여 새로운 헌법을 만든다. 성공한 혁명은 자신을 정당화하기 위해 소급적으로 새로운 헌법을 쓴다. 그리고 또 그렇게 계속된다.

*원래 헌법은 현실을 규율하는 틀이어야 하지만, 현실 정치가 그 틀 밖으로 너무 멀리 나가버리면, 기존 헌법으로는 그 정치 현실을 ‘담아낼 수 없게 된다’는 것입니다. 그럴 때 헌법은 “지켜지는 문서”가 아니라 “바꿔버리는 문서”가 되고, 현실에 맞게 자주 다시 쓰여지는 일이 반복됩니다.

박스 6.2
안데스 지역의 혁신들

좌파로의 전환은 행정부와 입법부 간 권력 균형에 영향을 미친 새로운 제도적 장치들의 도입으로 이어졌다. 베네수엘라의 우고 차베스(Hugo Chávez), 볼리비아의 에보 모랄레스(Evo Morales), 에콰도르의 라파엘 코레아(Rafael Correa)는 모두 자국의 정치 체제를 개편하겠다는 공약으로 선출되었고, 세 지도자 모두 즉시 새 헌법을 제정할 제헌의회를 소집하였다. 이들 헌법은 사회적 권리와 원주민 권리를 확대하는 동시에, 행정부의 권한을 다른 정부 기관들의 권한을 희생시키면서 대폭 강화시켰다. 이로 인해 행정부와 입법부 간의 수평적 책임성은 약화되었고, 정부와 시민 간의 수직적 책임성을 강화할 수 있는 새로운 장치들이 도입되었다. 각국 헌법이 고유한 특성을 지니고 있음에도 불구하고, 안데스 지역의 제도 개혁에서 공통적으로 나타나는 네 가지 주요 흐름이 있었다.

첫째, 헌법은 대통령에게 새로운 입법 권한을 부여하였다. 에콰도르의 2008년 헌법은 대통령이 국제 조약의 비준(제104조)을 포함한 다양한 사안들을 국민투표에 직접 부칠 수 있도록 하여, 의회를 우회할 수 있는 권한을 부여하였다. 또한, 대통령은 새로운 국회를 구성할 수 있을 때까지 기존 국회를 해산하고 경제 문제에 대해 법령으로 통치할 수 있는 권한도 받았다(제236조). 베네수엘라의 1999년 헌법은 이전 헌법에 있던 조항을 유지하여, 대통령이 일정 기간 동안 법령으로 통치할 수 있도록 국회의 승인 하에 권한을 부여할 수 있도록 하였다(제148조).

둘째, 새로운 헌법들은 대통령의 연속 재선을 허용하였다. 이들 국가의 이전 헌법은 한 임기를 건너뛴 뒤에만 재선이 가능하도록 하였지만, 이제는 연속 재선이 가능하게 되었다. 각 대통령은 이 조항을 활용하였고, 차베스는 2006년과 2012년에, 모랄레스는 2009년과 2014년에, 코레아는 2013년에 각각 재선되었다. 초기에 헌법은 한 차례의 연속 재선만 허용하였으나, 베네수엘라는 이후 이 제한조차 폐지하였다.

셋째, 헌법은 모든 수준의 공직자에 대해 국민이 국민투표를 통해 소환할 수 있는 메커니즘을 도입하였다(베네수엘라: 제72조, 제233조; 볼리비아: 제240조; 에콰도르: 제105조). 국민소환 투표는 국가와 공직자 직급에 따라 등록 유권자 중 10~20%의 서명 청원을 통해 시작될 수 있다. 차베스, 모랄레스, 코레아의 지지자들은 이러한 장치를 활용하여 입법부나 지방정부의 야당 지도자들을 제거함으로써 야권을 약화시켰다. 그러나 이 동일한 메커니즘은 대통령 본인에게도 사용될 수 있다. 실제로 베네수엘라의 야당은 2004년 차베스 대통령에 대한 소환 투표를 요구하는 데 충분한 서명을 확보했고, 에보 모랄레스는 2008년 자신에 대한 신임 투표를 스스로 요구하기도 했다. 두 지도자 모두 넉넉한 표 차이로 권좌를 유지했다.

넷째, 헌법은 시민들이 정당을 거치지 않고 정부에 직접 참여할 수 있는 통로를 제공하였다. 경우에 따라 지방정부와 경쟁하기도 하였다. 국민소환 외에도, 베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르의 시민들은 다양한 사안에 대해 국민투표를 요청할 수 있는 권리를 부여받았다.

헌법들은 또한 일상적인 거버넌스, 특히 지방 수준에서의 국민 참여를 제도화하였다. 예를 들어, 에콰도르의 공공참여 및 사회통제 위원회(Councils for Public Participation and Social Control)나 베네수엘라의 지역 공동체 위원회(Community Councils)와 같은 기구들이 있다. 더 나아가, 헌법은 사회운동의 권한을 확대하였으며, 볼리비아와 에콰도르의 사회운동은 선거에서 정당들과 경쟁할 수 있는 능력을 부여받았다(볼리비아 헌법 제209조, 에콰도르 헌법 제112조).

이러한 헌법 개혁들은 대통령의 권한을 강화하고 다른 정부 기관들을 약화시켰다. 이는 대통령의 권한을 확장하고, 다른 기관들이 행정과 입법을 독점하던 것을 제거함으로써 가능했다. 또한 국민 참여라는 새로운 형태의 메커니즘을 도입함으로써 가능해졌다. 일부 관찰자들은 이러한 개혁이 입법부의 권한을 침해하고 기존의 민주 제도를 해체하려는 시도라고 비판한다. 그러나 다른 사람들은 이러한 개혁이 단순히 다른 형태의 민주주의—예컨대, 선출된 지도자들이 기존 제도를 우회해 국민에게 직접 호소하는 ‘국민투표적 민주주의(plebiscitary democracy)’ 또는 시민들이 대표를 거치지 않고 의사결정에 직접 참여할 수 있는 ‘참여 민주주의(participatory democracy)’—를 구성하는 것이라고 주장한다.

정당 권한이라는 개념이 암시하듯이, 정당 권한은 정당과 정당 체계에서 기인한다. 보다 구체적으로는, 대통령의 정당이 입법부를 얼마나 장악하고 있는지, 정당 규율이 얼마나 강한지, 그리고 대통령이 자신의 정당에 대해 어느 정도 영향력을 행사할 수 있는지를 반영한다. 궁극적인 질문은 물론, 대통령이 이러한 권한을 이용해 의회로부터 원하는 것을 얻을 수 있느냐는 것이다.⁵

라틴아메리카 대통령들이 막대한 권한을 행사할 수 있는 다른 영역들도 존재한다. 그 중 하나는 관료제인데, 행정부는 인사 임명 권한에서 광범위한 재량을 가진다. 또 다른 영역은 사법부이며, 사법부는 대통령의 선호에 민감하게 반응해 왔다. 또 하나는 일부 국가에서 지역 및 지방정부로, 특히 대통령이 자신이 속한 정당 내에서 인사 절차에 영향을 줄 수 있는 경우이다. 마지막으로, 대통령은 군대의 최고통수권자이다. 이 지역에서 군대는 오랫동안 주요 정치 세력으로 기능해 왔으며, 이는 집행 권력의 중요한 원천이 될 수 있다. 이러한 점은 특히 ‘비상사태(state of siege)’ 또는 ‘예외 체제(regimes of exception)’가 자주 선포되던 맥락에서 더욱 중요하다. 이들 체제는 헌법상 보장된 권리의 정지를 수반했다. 예를 들어, 1950년대에는 쿠바 혁명 이전임에도 불구하고 라틴아메리카 전역에서 100건이 넘는 비상사태 선언 또는 연장이 있었다. 콜롬비아는 1958년과 1974년 사이의 약 4분의 3 기간 동안, 그리고 1990년대 대부분의 기간에도 비상사태 하에 있었다.

대통령 권한 중 특히 명시적인 형태의 ‘선제적 권력’은 바로 **법령(decrees)**을 발령할 수 있는 권한이다. 이 방식에 의해, 대통령은 자신의 재량에 따라(기술적으로는 의회의 입법 활동을 대신하여) 법을 제정할 수 있게 된다. 대부분의 국가에서 행정부의 법령은 의회의 조치나 비준 없이도 즉각적이며 영구적인 효력을 갖는다. 예를 들어, 콜롬비아 대통령은 경제 비상사태를 선포하고 ‘경제 질서’를 회복하기 위한 법령을 발행할 권한이 있으며(제215조), 페루 대통령은 ‘국가 이익’에 따라 필요하다고 판단될 경우, ‘경제 및 재정 문제’에 대해 법령을 발행할 수 있다(제118조). 또한 칠레 대통령은 총예산의 1% 이내의 예산 지출에 대해 법령을 통해 처리할 수 있다(제32조 22항). 아르헨티나, 브라질, 콜롬비아의 대통령들도 거의 모든 정책 영역에서 법령을 통해 법을 제정할 수 있는 권한을 가지고 있다.⁶

행정부 수반들은 이러한 법령 권한을 활용하여, **알폰신(Alfonsín)**의 플랜 아우스트랄(Plan Austral), **사르네이(Sarney)**의 플라노 크루자도(Plano Cruzado), **콜로르(Collor)**의 플라노 브라질 노보(Plano Brasil Novo)와 같은 급진적이고 광범위한 경제 개혁을 공표하였다. 그들은 이러한 조치를 입법 저항을 피하고, 특히 경제 개혁 전체 패키지를 위협할 수 있는 수정 시도를 방지하기 위해 사용했다. 비록 이러한 프로그램들이 효과적이지 못했다는 점을 차치하더라도, 법령을 통한 통치는 매우 중대한 함의를 지닌다. **아담 프르셰보르스키(Adam Przeworski)**는 다음과 같이 지적했다:

“이러한 방식은 민주주의를 약화시킨다. 정치 과정은 선거, 행정 법령, 산발적인 분출물로 축소된다. 정부는 권위를 갖지만, 효과적으로 경제를 운영하지 못한다. 모든 권력이 행정부에 집중되지만, 그 권력은 비효율적이다. 사람들은 정기적으로 투표할 기회는 갖지만, ‘선택할’ 기회는 없다.”⁷

대통령들은 자주 입법부가 휴회 중일 때 비상사태(state of siege)를 일방적으로 선포할 수 있었고, 이러한 권한이 남용될 경우, 기예르모 오도넬(Guillermo O’Donnell)이 정의한 “위임 민주주의(delegative democracy)”의 핵심 요소가 되었다(이 책 서문에 있는 박스 1.2 참고).

예를 들어, **카를로스 사울 메넴(Carlos Saúl Menem)**의 사례를 보자. 그는 첫 번째 임기 동안 **법령 통치(decretazo)**를 통해 아르헨티나를 통치하려는 경향을 보였다. 그는 ‘긴급성과 필요성(decretos de urgencia y necesidad, 약자로 NUDs)’이 있는 경우 대통령이 법령을 발행할 수 있도록 허용한 헌법 조항을 활용하였다. 메넴은 의회와 협의하지 않고 신자유주의적 경제 개혁을 강행했으며, 협력적인 의회는 대법원을 장악할 수 있도록 허용했고, 대법원은 그의 법령 사용을 승인했다. 이를 통해 자신감을 얻은 메넴은 이 권한을 활용하여 전례 없는 수준으로 법령을 발행하게 된다. (이전 정부들은 이 권한을 절제하여 사용하였다. 1853년부터 1983년까지 아르헨티나의 헌정 정부들은 총 약 20개의 NUDs만을 발행했다. 알폰신은 6년 재임 기간 동안 10개를 발행했으며, 메넴은 1989년 7월부터 1994년 8월 사이에 무려 336개의 NUDs를 발행하였다). 1993년 메넴의 경제부 장관이었던 **도밍고 카발로(Domingo Cavallo)**는 “이 법령 권한이 없었다면 정부는 경제 프로그램의 20%밖에 달성하지 못했을 것”이라고 인정했다.

헌법 권한의 남용은 아르헨티나 민주주의에 심각한 피해를 입혔다. 한 사려 깊은 분석에 따르면:

아르헨티나의 비상정부 체제는 권력의 새로운 제도적 균형을 탄생시켰다. 대통령은 본래 다른 권력 기관에 분산되어 있던 권한을 점점 더 많이 축적해왔다. 특히 메넴(Menem)은 재량적이고 비공식적이며 때로는 자의적인 결정 방식, 그리고 공식 정치 제도의 신성함에 대한 낮은 헌신이라는 새로운 유형의 의사결정 스타일을 보여주었다. 이는 마치 전통적인 지방 지도자, 즉 카우디요(caudillos)의 통치 스타일을 닮아 있다. 동시에 의회는 대통령의 이니셔티브에 대응할 수 있는 능력을 잃어버리며 정당성과 정치적 역량을 상실했다. 이러한 발전은 여론과 빠르고 효과적인 정책결정을 요구하는 국민의 요구에 대한 반응이었다. 대통령은 의회보다 더 잘 준비되어 있었고, 구조적으로나 지도력 측면 모두에서 국민의 요구를 충족시키는 데 더 유리한 위치에 있었다. 반면 의회는 집단적 행동 문제라는 막대한 장애물을 안고 있었다. 그 결과, 대통령 법령 권한에 대한 반발은 조직되지 않았고 일관되지도 않았다. 그것들은 대부분 특정한 정치적·경제적 이해관계에 직접적으로 영향을 미치는 대통령 조치에 대한 반응이었다.⁸

1994년 헌법 개정은 NUDs(긴급·필요 법령)의 사용 범위와 범위에 제한을 두었다. 그 대가로, 이 개정은 대통령의 연임을 한 차례 허용하였다. 이것은 메넴이 소중히 여기던 보상이었다.

메넴만이 아니었다. 더 유능하고 훨씬 헌신적인 민주주의자였던 페르난두 엔히키 카르도주(Fernando Henrique Cardoso)조차 브라질에서 법령 사용에 크게 의존하였다. 브라질 1988년 헌법 제62조는 대통령이 "법률 발효 이전의 임시 조치"로서 법령을 사용할 수 있도록 허용하였다. 몇 년 동안, 대통령들은 매달 6건에서 19건의 법령을 발행하였다—카르도수는 매달 평균 36건을 발행할 때까지.

그리고 나서 페루의 사례가 있다. Hernando de Soto와 Deborah Orsini는 다소 과장(그리고 과장되게) 표현하였지만 다음과 같이 설명했다:

"오늘날 페루에서 유일한 민주주의 요소는 선거 절차이며, 이는 페루 국민들에게 5년에 한 번씩 독재자를 뽑을 특권을 부여한다. 이후 법 제정은 공허한 공간 속에서 이루어지며, 행정부는 매일 106건(연간 총 134,000건, 평일 기준)의 새로운 규칙과 규정을 제정하면서도 국민의 피드백은 전혀 받지 않는다."⁹

과장이 있을지라도, 이들은 꽤 일리 있는 지적을 한 셈이었다.

그 결과, 분석가들은 특히 민주화의 두 번째 주기(1940~1977) 동안 의회(국회) 기관을 일관되게 평가절하하였다. 1950년대 후반, 한 저명한 학자는 다음과 같이 선언하였다:

“대부분의 나라에서 의회는 독립적인 방식으로 국가 정책을 결정하는 데 참여하지 않으며, 민주적이고 책임 있는 정부 운영에 필요하다고 일반적으로 여겨지는 정도까지도 기여하지 않는다.”

10년 후, 또 다른 필자는 대부분의 국가에서 “의회는 단지 도장 역할만 한다”며 다음과 같이 주장하였다:

“의회는 통상적으로 대통령에게 아부하고, 그의 변덕을 받아들이며, 정치적 아첨꾼들보다도 독립성이나 대중의 존경을 덜 받는다.”

그리고 1970년대에도 의회는 다시 한 번 **"주변적"이며 “도장을 찍어주는 정당화 기구”**로 무시되었다.

이러한 일면적인 묘사는 일종의 **착시(optical illusion)**를 반영한 것이었다. 권위주의 체제가 민주적 정당성의 외양을 갖추기 위해 입법부를 설치하고 유지했다는 점은 분명하다. 가장 뚜렷한 예는 멕시코로, 순종적인 의회는 1930년대부터 1970년대까지 대통령의 법안을 일관되게 만장일치로 통과시켰고, 1980년대 후반까지도 거의 100%의 승인율을 기록했다. 브라질 군사 정권 역시 국회를 설치하였으며, 이러한 국회들은 권위주의 정권의 시녀 역할을 했다. 당연히 이들은 존경이나 위신을 거의 얻지 못했다.

그러나 일부 국가는 민주적 체제에서 입법부가 중요한 역할을 한 예외였다. 1940~1977년 기간 동안 대표적인 예시는 칠레(1973년까지), 코스타리카와 베네수엘라(1946~1964년), 콜롬비아(1950년대 이후 대부분), 그리고 우루과이였다. 아르헨티나는 다소 복잡한 사례로, 전후 민주주의 경험은 단절되었으나 **의회 자체는 20세기 초까지 거슬러 올라가는 풍부한 역사를 지니고 있었다.**¹¹

수년 동안 라틴아메리카 의회를 무시하고 무능하다고 보는 인식은, 그 나라에서 선거 민주주의가 얼마나 뿌리내렸는지를 반영했다. 관계는 명확하다: 민주주의가 약할수록, 의회는 권위주의적 통치자에게 장악되거나 폐쇄될 가능성이 높다. 반면 민주주의가 강할수록, 의회의 역할은 더 존중받고 의미 있는 것이 된다.

세 번째이자 가장 최근의 정치 변화 주기가 1970년대 후반에 시작되면서, 선거 민주주의는 라틴아메리카 전역에서 보편화되었다. 이로 인해, 제도 설계에 대한 관심과 함께, 의회 정치도 학자, 운동가, 정치인들로부터 진지한 관심을 받기 시작하였다.

선거제도와 대표 규칙

최근 학계에서는 의회 의원을 어떻게 선출할 것인가에 대한 연구가 활발히 이루어졌다. 제도 분석론의 지지자들은, 선거 제도가 입법 활동의 유인을 형성하며, 이에 따라 정책 선호와 정당 정렬에도 영향을 미친다고 주장한다. 미국 하원과 영국 의회는 모두 **단일선거구제(SMD, Single-Member Districts)**를 채택하고 있으며, 각 선거구마다 한 명의 입법자가 선출된다. **뒤베르제의 법칙(Duverger’s Law)**에 따르면, 이 제도는 소수 정당이 의석을 차지할 가능성이 거의 없기 때문에 양당제 형성을 촉진한다. 이는 또한 정치의 온건화를 초래하는데, 두 주요 정당이 정치적 스펙트럼의 중앙에서 유권자들의 표를 얻기 위해 경쟁하기 때문이다.¹²

대륙 유럽의 대부분 국가들과 마찬가지로, 라틴아메리카 국가들은 **비례대표제(PR, Proportional Representation)**를 채택해왔다. 이 방식에 따르면, 정당은 자신들이 얻은 총득표율에 비례해 의석을 배분받는다. 이론적으로는, 15%의 표를 얻은 정당은 15%의 의석을 받는다. 반면, 단일선거구제 하에서는 15%의 표는 아무 의석도 확보하지 못할 수 있다. (비례성을 계산하는 방식에는 다양한 변형이 있지만, 원칙은 동일하다.)

한 지역(선거구)에서 1명만 뽑는 방식입니다. 유권자는 여러 후보 중 1명만 선택합니다. 표를 가장 많이 받은 후보만 당선되기 때문에, → 2개의 큰 정당만 살아남기 쉬움 (이걸 뒤베르제의 법칙이라고 해요).

실제에서 PR은 소수 정당의 생존과 성장을 장려한다. 이는 **뒤베르제의 가설(Duverger’s Hypothesis)**의 핵심인데, 비례대표제는 다당제를 초래할 가능성이 높다는 주장이다.

입법 의석의 실질적 배분을 결정짓는 주요 요인 중 하나는 선거구 당 배정되는 의석 수, 즉 정치학자들이 부르는 **선거구 규모(M)**이다. 의석 수 대비 유권자 수의 비율이 낮을수록(즉, 소선거구일수록), 비례성 왜곡(disproportionality)의 가능성은 커진다. 이 비율은 연속체 상에 있으며, M=1이면 단일선거구(SMD), 반대로 M=S이면 완전비례대표(전체 의석수 S에 비례)이다. 일반적으로, M이 클수록 정당의 대표성과 비례성이 증가한다.¹⁴

양쪽의 장점을 추구하기 위해, 몇몇 국가는 **혼합제도(mixed system)**를 고안하였다. 이는 의회의 대부분 의석은 단일선거구제로, 나머지는 고비례제 방식으로 선출하는 것이다. 멕시코의 권위주의 체제에서도 이 제도가 채택되었는데, 당시 지배 정권은 작지만 목소리 큰 야당을 제도 내로 포섭하고자 했다. 이 제도는 1993년 베네수엘라에서도 채택되었는데, 이는 SMD 방식이 **정당 보스들(partidocracia)**의 권한을 약화시킬 것으로 기대되었기 때문이다. 한 지지자는 다음과 같이 설명하였다:

“선출된 대표자는 유권자의 이익을 위해 행동해야 하며, 그들의 불만과 요구에 응답해야 하고, 그들과 소통해야 한다. SMD는 정당의 비례대표성을 보장하지는 않지만, 사회의 진짜 이해관계를 가장 잘 대표할 수 있다는 점에서 가장 뛰어난 제도이다.”

권위주의 이후 칠레는 선거구 규모를 노골적으로 조작한 사례를 보여주었다. 이른바 **"이인구제(binomial system)"**에서는 각 선거구당 두 개의 의석이 배정되었다(M=2). 첫 번째 의석은 최다 득표 정당에게 돌아갔고, 두 번째 의석을 얻기 위해서는 1위 정당이 2위 정당의 최소 두 배 이상의 득표를 해야 했다.

2위 정당이 받은 표를 기준으로 두 번째 의석이 배정되었기 때문에, 이 제도는 2위 득표자에게 유리했다. 이는 실수가 아니었으며, 민주주의로의 “합의된” 전환의 핵심 요소였다. 한 분석가는 이렇게 설명했다:

“이 제도는 우파 정당이 단지 3분의 1의 표만으로도 전체 의석의 절반을 차지할 수 있도록 설계된 것이었다.”¹⁵

예를 들어, 1990년 총선에서 중도 정당은 43석, 좌파는 29석, 우파는 38석을 차지했다.
(제2장에서의 기예르모 오도넬의 관찰을 떠올려 보라: 탈권위주의 정권은 우파에게 유리하도록 '속임수'를 사용했다.) 이 **이인구제(binomial system)**는 2015년까지 유지되었으며, 그 후 칠레 의회는 선거구 규모를 2석 이상으로 확대하기로 표결하였다.

또 다른 논의는 투표용지 구조에 관한 것이다. 이는 정당 지도부가 공천 절차를 얼마나 통제하는지를 반영한다. 일반적으로 널리 사용되는 형태는 **폐쇄형 명부(closed list)**로, 유럽 서구에서 주로 보편적이다. 이 방식에서는 유권자가 개별 후보가 아니라 정당에 투표하며, 정당 내부 명부의 순서에 따라 후보들이 당선된다.
(예: M=3인 선거구에서, X정당의 1번 후보는 3번 후보보다 훨씬 더 당선 가능성이 높다.)

폐쇄형 명부는 아르헨티나, 중앙아메리카, 페루에서 사용되고 있으며, 1993년 개혁 전까지는 베네수엘라 정당 보스들의 권력 기반이었다.

이에 대한 대안은 **개방형 명부(open list)**로, 이는 유권자가 정당 내 개별 후보를 선택할 수 있게 한다. 이는 유권자에게 선택권을 확대하고 정당 권력을 약화시킨다. 예를 들어 콜롬비아에서는 유권자가 자유롭게 후보를 선택하거나 정당 전체를 선택할 수 있게 되었다. 하지만 이는 후보자들 간의 경쟁을 유발하며, 의원들은 정당 지도부가 자신들의 재선을 보장해줄 "권리"를 갖고 있지 않다는 사실에 맞서야 한다.

이러한 차이가 왜 중요한가?
주장은 다음과 같다: 제도 설계는 정치적 대표성의 질에 중대한 영향을 미친다. 논점은, 의원들이 궁극적으로 어떤 이익에 초점을 맞추는가이다:

정책 이슈(policy issues)
유권자와의 후견주의적 관계(clientelism)
자신이 속한 정당의 승진(promotion)

한편으로는, 개인적 기반의 확장을 위해 노력하는 의원은 **지역구의 특혜성 사업(public works 등)**에만 몰두하는 경향이 있고, 이는 비용이 많이 들고 비효율적일 수 있다. 다른 한편으로는, 당 지도부에 과도하게 의존하는 의원은 자신의 지역구와의 거리가 멀어지게 된다. 이러한 양 극단은 모두 국가 정책의 핵심 문제들로부터 주의를 흐리게 만든다.

한 연구는 다음과 같은 결론을 내렸다:

“폐쇄형 명부가 널리 사용됨에 따라, 라틴아메리카 의원들은 국민을 대표하고자 하는 유인이 적다. 이는 아시아, 아프리카, 동유럽보다도 더 약하다. 라틴아메리카 정치인들은 세계 그 어떤 지역보다도 정당 지도자와 좋은 관계를 유지하려는 유인이 더 강하다.”

이들은 특정한 의미에서 **정치 권력의 열쇠를 쥐고 있었다. 그 함의는, 이들이 유권자를 대표하거나 국가적 중요 사안에 대한 진지한 입장을 제시하기보다는, 자신들의 권력 위치를 유지하는 데 이 권한을 사용하는 경향이 있다는 것이다.

또 하나의 중요한 요소는, 정당이 제출할 수 있는 명부 수이다. 정당이 **복수의 폐쇄형 명부(closed lists)**를 제출할 수 있도록 허용하면, 폐쇄형 명부의 효과를 희석시키고 정당 내부 경쟁을 촉진할 수 있다. 예를 들어, **우루과이에서 사용되는 "이중 동시 투표제(Double Simultaneous Vote System, Ley de Lemas)"**에서는, 유권자가 정당 내 파벌을 위한 명부에 투표한다. 그 후 파벌별 득표 수는 합산되어 정당 단위로 계산되고, 그 결과로 정당 전체가 몇 석을 차지할지, 그리고 각 파벌이 그 안에서 몇 석을 차지할지를 결정한다. 아르헨티나 일부 지방 선거에서도 유사한 방식이 사용되어 왔다. 이 시스템은 파벌 간의 상대적 권력에 영향을 미치며, 정당 내부에서의 경쟁을 조장한다. 그 결과, 이 시스템은 서로 경쟁하는 파벌이 난립하는 정당들을 초래하며, 결속력 있는 정당보다는 분열되고 조직화되지 않은 정당을 만들어내는 경향이 있다. 2002년 선거 개혁 전까지, 콜롬비아 정당들도 하나의 정당명 아래 복수의 폐쇄형 명부 제출을 허용했으며, 표는 해당 정당의 이름 하에 집계되었다.

이러한 명부들은 정당 단위로 통합되지 않았다. 콜롬비아 정당들은 정당명 사용이나 공천 통제에 거의 제한을 두지 않았으며,
2002년 상원 선거에서는 자유당(Liberal Party)만 해도 100석을 두고 148개의 명부를 제출했다!

또 하나 중요한 요소는 "말어포션먼트(malapportionment)", 즉 의석 불균형의 정도이다. 이는 유권자가 과소 대표되거나 과대 대표되는 정도, 다시 말해 전체 의석 배분에서 얼마나 불균형이 있는지를 의미한다. 이 문제는 현대 민주주의에서 흔히 발생한다.

예를 들어 미국의 경우, 도시 지역이 실제 인구에 비해 입법부에서 정당한 수준의 대표성을 갖지 못하고 있다는 점이 널리 지적되고 있다 (이는 인구통계학적 연구에 의해 입증되기도 했다). 이러한 심각한 의석 불균형은 정책과 정치에 큰 영향을 미칠 수 있다.

시골 및 보수적 지역에 유리한 편향(rural and conservative bias)을 초래하고,
행정부와 입법부 간의 소외를 낳으며,
지방 권력자들이 국가 정부를 중요한 정책 사안에서 인질로 삼도록 만들 수 있다.
경쟁이 거의 없는 지역구를 보상하는 방식은, 지방 수준에서 권위주의적 권력 거점을 보존하거나 강화할 수 있다.

한 연구에 따르면, 라틴아메리카는 전 세계에서 말어포션먼트가 가장 심각한 지역 중 하나이다.

아르헨티나의 상원은 전 세계에서 가장 심하게 왜곡된 입법부이고,
에콰도르의 하원은 두 번째,
볼리비아, 브라질, 칠레, 콜롬비아에서도 심각한 왜곡 현상이 존재한다.

그 결과 중 하나는 **이념적 불균형(ideological imbalance)**이었다. 예: 1998년 콩그레스 선거에서 확인됨. 예를 들어, 브라질에서는 좌파 정당들이 전체 득표의 26%를 획득했지만, 의석은 고작 22%밖에 차지하지 못했다. 아르헨티나에서는 하원에서의 농촌 지역 과대표 현상이 페론주의 정당과 보수 연합의 정치적 우위를 지속적으로 보장하고 있다. 적어도 라틴아메리카에서는, 말어포션먼트(malapportionment, 의석 왜곡)가 반동적 정치세력에 유리하게 작용할 수 있다. 어떤 경우에는 이는 인구 분포 집중 또는 분산 패턴에서 비롯되며, 또 다른 경우에는 **과도기적 합의(transitional pacts)**의 암묵적인 요소일 수도 있다.

또한 **선거 주기(electoral cycles)**는 입법-행정 관계에 중요한 영향을 줄 수 있다.

선거가 **동시(concurrent)**에 실시될 경우(즉, 대통령과 의회 의원을 동시에 뽑을 경우),
→ 유권자들은 대통령과 소속 정당 모두에 투표하는 경향이 있어, 대통령이 의회에서 더 큰 지지를 얻게 된다.
반면, 선거가 **비동시(asynchronous)**에 실시될 경우(미국의 중간선거처럼),
→ 그 결과는 대체로 행정부 권력을 약화시키는 경향이 있다.
그리고 대통령 임기 초반과 선거 간의 시간 간격이 클수록, 대통령에 대한 지지도는 낮아지는 경향이 있다.

이러한 논의는 MRO(Majority Runoff) 제도의 문제로 다시 돌아오게 된다.

대부분의 경우, 입법 선거는 대통령 1차 선거와 함께 치러지는데, 이는 소수 정당에게도 일정한 비례대표 의석을 얻을 수 있는 기회를 제공한다.
그러나 존 M. 캐리(John M. Carey)가 지적했듯이, 이 제도는 다음과 같은 문제를 일으킬 수 있다:

“MRO 제도가 입법 정당 체제의 분열을 심화시키는 한, 이는 입법 연합 구성을 어렵게 만들고, 결과적으로 대통령의 통치 능력을 약화시킨다.”

재선(Reelection)과 임기 제한(Term Limits)

의원들은 재선 가능성에 따라 행동을 달리한다.
재선이 가능할수록, 의원들은 전문성을 발전시키고, 장기적인 입법 과제에 집중하며, 무엇보다도 당 지도부와 행정부로부터 자율성을 확보할 수 있다. 반대로, 낮은 재선율은 의회의 전문화(professionalization)를 저해한다. 라틴아메리카 대부분의 나라에서 재선은 합법이지만, 실제 재선율은 다음과 같이 낮다:

칠레: 59%
브라질: 43%
아르헨티나: 17%
미국: 83% (비교용)

이러한 상황은 악순환을 보여준다: 의회가 약할수록, 의원들은 재선보다 더 ‘중요해 보이는’ 직위로 이동하려고 하고, 재선율이 낮을수록, 의회는 계속해서 약한 상태로 머무르게 된다.

엄격한 임기 제한은 특히 심각한 결과를 낳을 수 있다. 가장 대표적인 사례는 멕시코이다. 하원 의원들은 3년 임기를 연속 재선 없이 한 번만 수행할 수 있었으며, 이에 따라 그들은 정책 이슈보다 차기 정치 경력 확보에 더 집중했다. 전통적으로 이는 대통령과 제도적혁명당(PRI)에게 완전히 의존하는 구조였다. 이러한 임기 제한은 정당 지도부의 권력을 강화하였으며, 2000년 이후 민주정부 하에서는 포퓰리즘적 선동과 무책임한 정치 행태로 이어졌다. 강경한 방해전술(resolute obstructionism)도 나타났다. 또 다른 유일한 사례는 코스타리카인데, 이 나라는 1940년대 시민 전쟁 이후 소집된 제헌의회에서 의회 의원 재선 금지를 채택했다.

코스타리카는 다음과 같은 점에서 멕시코와 유사하다: 야심찬 하원의원들이 행정부 인사를 통해 정치 경력을 발전시키고자 하며, 이에 따라 대통령의 후원에 의존하게 된다. 그러나 코스타리카는 다음과 같은 점에서 멕시코와 다르다: → 현직 대통령은 인사권을 통제하지 않으며, 선거 경쟁이 치열한 상황에서 차기 대통령이 누구일지도 불확실하다. 이러한 조건 속에서 의원들은 자신만의 진로를 모색하게 되고, 정당 규율은 약화된다. 한 정당 대표는 이렇게 한탄했다:

“임기 제한이 있으니… 더 이상 상대할 채찍이 없어요.”

이러한 유인구조 속에서, 상승세에 있는 젊은 의원들은 투표 기록을 공개하고 싶어 하지 않을 수 있다.
→ 그들은 대통령의 호의에 의존하여 미래의 경력 기회를 기대하기 때문에, 논쟁적인 안건에는 반대하고 책임을 회피하려 한다.

이로 인해, **기명투표(roll-call voting)**는 라틴아메리카에서 드물게 사용된다. → 찬성/반대표 공식 집계는 흔하지 않으며,
→ 다음 국가들에서는 투표 기록이 아예 공개되지 않기도 한다: 아르헨티나, 볼리비아, 콜롬비아, 코스타리카, 에콰도르, 엘살바도르, 과테말라 페루와 멕시코에서는 인터넷에만 공개된다. 전자 투표 시스템이 1990년대에 도입되었지만, 많은 나라들이 거의 사용하지 않는다. 베네수엘라는 아예 사용하지 않았고, 페루에서는 1998년 논쟁이 벌어졌다. 당시 후지모리 정권에 반대한 한 의원(헨리 피즈)은 다음과 같이 응수했다:

“전자 시스템이 느리다고 해서 반대하는 건 말이 안 됩니다. 전자 투표의 핵심은 국민이 자신들의 국회의원이 어떻게 투표했는지 알 수 있게 하는 것이며, 이는 민주주의와 투명성의 도구입니다. 공개되어야 마땅하지요. 사용되어야 합니다, 선생님.”

비공개 원칙의 논리는 다음과 같다:
→ 이는 의원들을 외부의 압력(대통령이든 유권자든)으로부터 보호하며, 개인의 신념과 상호 학습에 기반한 결정을 가능하게 하고 입법부의 자율성을 보호한다. 하지만 궁극적인 이유는 무엇인가? 의원 자기 자신을 보호하는 것이다. 이는 책임 회피, 이중성, 기회주의를 촉진한다.

Institutional Performance

입법부는 어떤 역할을 하는가? 더 효과적으로 변화했는가? 1978년 이후의 민주화 주기가 라틴아메리카 입법부의 역할과 기능에 중대한 변화를 이끌었는가? 최근의 연구는 이 질문에 본격적으로 답하려 하고 있다.
→ 멕시코와 아르헨티나의 조세 개혁,
→ 브라질의 경제 개혁 촉진,
→ 부패 적발 등에서 입법부가 긍정적인 역할을 했음을 보여준다.

그러나 일반적인 평가는 다음과 같다:

**라틴아메리카 입법부는 여전히 ‘반응형(reactive)’이지 ‘선도형(proactive)’은 아니다.

아르헨티나의 사례에서, 아나 마리아 무스타피치(Ana María Mustapic)는 의회가 대통령 제안에 대해 수정, 지연, 거부할 수 있는 능력을 갖고 있다고 주장하였다. 라울 알폰신(Raúl Alfonsín)과 카를로스 사울 메넴(Carlos Saúl Menem) 모두 재임 중 최소한의 시기에는 의회로부터 반대에 직면했다. 알폰신의 경우, 대통령이 제출한 법안의 69%가 통과되었고, 메넴은 약 60%의 법안을 통과시켰다. 이는 대통령 주도 법안의 높은 성공률을 나타내지만, 동시에 30~40%는 통과되지 않았음을 의미하며, 이는 입법부의 자율성이 상당히 존재했음을 보여준다. 이러한 입법 자율성은 앞서 설명된 긴급 법령(decretos de urgencia y necesidad)에 대한 메넴의 적극적 활용에 의해 일부 무력화되었지만, 그럼에도 불구하고 아르헨티나 의회가 독자적인 의지를 갖고 있었음을 보여준다.

1990년대 중반까지는 멕시코 의회는 이와 매우 달랐다. 헌법상 의회는 막강한 입법권과 견제 기능을 갖고 있었지만, PRI 정권 하에서는 실제로 그 권한이 행사되지 않았다. PRI는 공천권을 중앙집중적으로 장악한 고도로 규율된 정당이었고, 대통령은 곧 당 대표이자 거의 무한한 당내 권한을 가진 인물이었다. 게다가 의원 재선 금지는 하원의원들이 독립적인 입법 경력을 쌓는 것을 불가능하게 만들었다. 1990년대 후반, 야당의 존재감이 커지면서 의회의 활동성이 증가하였다. → 의원 발의 법안의 통과 비중이 증가:
1982–85년: 7% → 1997–2000년: 20% 대통령 에르네스토 세디요(Ernesto Zedillo)는 야당과 협상할 수밖에 없었고, 그 결과 **하원(Chamber of Deputies)의 위상은 과거에는 상상할 수 없었던 수준으로 높아졌다.

다당제의 전통을 지닌 칠레는 또 다른 양상을 보여준다. 1990년대에 칠레 대통령들은 콘세르타시온(Concertación) 연합을 유지하기 위해 노력하고 타협했으며, 우파 야당의 존재를 존중했고, 행정-입법 간의 균형을 지키기 위해 신중하게 행동했다.
→ 긴급 법령 권한을 남용하지 않았다.

그러나 그럼에도 불구하고, 칠레 의회는 제한적인 입법 주도권만을 보였다.
예:

파트리시오 아일윈(Patricio Aylwin, 1990–94) 대통령 임기 중,
→ 행정부는 637건, 의회는 529건을 제출
→ 400건 이상 통과된 법안 중 90% 이상이 행정부 발의

특히 흥미로운 점은,

최종 승인된 33건의 의원 발의 법안의 주제:
→ 문학/정치계 인물 기념비 설치
→ 지역 장학금 기준 제정
→ 대통령 또는 장관에게 권한 위임

연구자 피터 시아벨리스(Peter Siavelis)는 다음과 같이 정리했다:

“나머지 법안들도 국가적 차원의 사안을 다루었지만, 행정부 발의 법안들과 같은 규모의 사안은 아니었다.”

의회가 발의한 실질적인 입법은 거의 없으며, 그나마 의미 있는 사례는 마약 처벌 기준을 강화하거나 사소한 조세 조정안을 제안한 정도이다.

멕시코를 제외하면, 의회는 대체로 순응적(subservient)이다. 이들은 행정부의 ‘전제적’ 리더십 아래 있으며, 대부분의 정치적 조정은 대통령, 정당 대표, 또는 때때로 **‘카우디요(caudillo)’**로 불리는 지방 정치 보스들에 의해 이루어진다. 베네수엘라는 이러한 범주의 극단적인 사례이다. 차베스 정권 하에서 입법부는 거의 완전히 복종했다. 중앙아메리카 국가들에서는 최근 수십 년간 위기 상태가 지속되며, 콜롬비아는 입법부가 대부분 기능 마비 상태에 빠져 있다.

"대통령 끌어내리기(Topping Presidents)"

1990년대 이후의 한 뚜렷한 추세는, 입법부가 헌법상 절차에 따라 선출된 대통령들을 권좌에서 제거하는 사건이 많아졌다는 것이다.

“이러한 추세는 행정부의 권한을 견제하는 입법 권력의 부활을 의미한다.”

이러한 지역적 변화는 의회 권한의 회복을 상징한다.

파라과이에서 루고는 1940년대 이후 처음으로 콜로라도당(Colorado Party) 외부에서 선출된 대통령이었다. 그의 임기 중, 농민 단체들과 좌파 세력 간의 충돌이 격화되었고, 루고를 탄핵하려는 시도는 2012년 결국 성공했다. 중도 좌파 정당인 **급진자유당(PLRA)**는 처음에는 루고를 지지했으나, 나중에는 우파와 함께 탄핵에 찬성했다. 루고의 후임은 PLRA의 부통령이었다.

다른 경우들에서, 대통령들이 스스로 사임하기도 했다: 베네수엘라의 페레스(1992), 히틀러르트(Hitlerlart) 대통령은 사임. 페루의 후지모리는 2000년 해외에서 사임을 선언했고, 의회는 이를 거부하고 그를 탄핵 처리함. 그 후 후지모리는 일본에서 망명 중이었으며, 후에 귀국 후 체포됨.

탄핵이 실패한 사례들도 있었다:

예를 들어 브라질에서, 콜로르(Collor) 대통령의 탄핵은 상원에서 부결되었고,
부카람 대통령(에콰도르)은 대법원에 의해 무죄 판결을 받았다.
코스타리카, 파나마, 니카라과 등에서도 대통령의 불신임 시도는 있었지만,
→ 이들은 종종 입법부가 대통령을 제어할 수 있는 충분한 표를 확보하지 못한 채 실패하였다.
→ 예: 니카라과의 알레만 대통령은 부패 혐의에도 불구하고 탄핵되지 않았다.

이 현상의 해석을 둘러싼 논쟁이 존재한다:

① 일부는 이것이 의회가 부패하거나 무능한 행정부를 해임할 수 있는 역량을 갖게 된 것으로 본다.
② 반면, 다른 이들은 이를 정권 안정성에 대한 위협으로 간주한다.

이러한 사례들은 입법부가 권력을 행사할 수 있는 모호한 조건들을 보여준다.
→ ‘인기 없는 대통령’을 해임할 수 있는 역량은 항상 실현되지는 않는다.

이러한 질문은 핵심 쟁점으로 이어진다:
국민이 선출한 지도자에게 통치할 기회를 부여해야 하는가?
→ 아니면, 대통령이 지나치게 권한을 남용할 경우 의회가 그를 해임할 권리가 있는가?

이 질문은 라틴아메리카의 의회가 얼마나 강력한가, 또는 얼마나 제 기능을 하고 있는가와 관련된다.
→ 최근 수십 년 동안 일부 국가에서는 눈에 띄는 제도적 진전이 있었다.
→ 그러나 많은 나라에서는 여전히 의회가 형식적이고, 논쟁은 있지만 결과가 없는 기관으로 남아 있다.
→ 브라질과 베네수엘라에서는 공공 토론이 거의 사라졌고,
→ 의회는 행정부와 대통령을 제어하지 못하며, 민주주의의 붕괴에 일조하고 있다.

1996년과 2013년 사이, “정당에 대해 많은 신뢰(a lot of confidence)”를 갖는다고 응답한 시민의 비율은 전반적으로 낮았으며, 그 수치는 점점 더 떨어졌다.
가장 낮은 국가는 파라과이, 페루, 베네수엘라였고, 가장 높은 국가는 우루과이였다.

우루과이의 신뢰도는 비교적 높았지만, 대부분의 라틴아메리카 국가에서는 전통적 정당 시스템에 대한 불신이 확산되었고, 중앙정치에 대한 불만과 분열이 증가하였다.

예를 들어:

멕시코: 정당 신뢰도 35%에서 28%로 하락
콜롬비아, 에콰도르, 파라과이: 신뢰도는 15% 이하
칠레: 2013년 기준 15%
우루과이: 여전히 높은 수치를 유지 (상대적으로)

이러한 하락은 대부분 전통 정당이 부패와 무능으로 신뢰를 상실한 결과였다.
1990년대 중후반, 신뢰 위기와 제도 붕괴가 정당 시스템 전체를 위협하였다.

베네수엘라: 정당 시스템이 거의 완전히 붕괴
콜롬비아: 주요 정당 중 일부가 사라짐
칠레, 코스타리카를 제외하면, 정당들은 효과적인 민주주의 채널로 기능하지 못하였고, 이는 지역 전체의 민주주의 질을 위협하였다.

SUBNATIONAL GOVERNMENTS (지방 정부)

**지역 수준에서의 민주주의(Local-Level Democracy)**는 1978년 이후 민주화 물결 속에서 나타난 중요한 특징 중 하나였다.
즉, 지방 선거가 도입되면서 민주주의가 국가 하부 구조로 점차 확산되었다.

→ 일부 국가는 일찍부터 이를 시행했고 (예: 남부 브라질),
→ 다른 국가는 1990년대 중후반에야 도입되었다.

직선제 도입은 **시장화된 민주주의(market democracy)**의 새로운 단계로 여겨졌다.
그전에는 많은 국가에서 시장, 주지사, 지방 의원들이 임명제였다.
→ 콜롬비아, 베네수엘라 같은 나라에서 특히 그러했다.

지방 정부는 보건, 교육, 인프라 등에서 핵심적 역할을 맡게 되었고,
시장(mayor)은 중요한 정치인으로 부상하였다.

페루는 1997년 헌법 개정을 통해 **지방 분권화(decentralization)**의 병행적 흐름 속에서 지방 직선제를 도입하였다.
볼리비아도 1990년대 중반 지방 자치 개혁을 추진하였다.

베네수엘라는 모든 규모의 지방자치단체에 대해 선거를 확대하였고, 1989년부터 시장과 주지사 직선제를 도입하였다.
콜롬비아는 1990년 지방자치제도 개혁을 통해 시장직을 선거직으로 전환하였다.

아르헨티나, 우루과이, 파라과이를 포함한 대부분의 남미 국가들은 1990년대에 지방 수준의 민주주의를 제도화하였다.
→ 이는 종종 중앙정부의 민주주의 이행 속도보다 빠르게 이루어졌다.

예:

아르헨티나: 많은 주들이 헌법 개정 없이도 지방 선거를 확대하였고,
우루과이: 1996년 루이스 라카예(Luis Lacalle) 대통령 하에서 지방분권화에 대한 정당 간 합의가 이루어졌다.

칠레: 1990년대 콘세르타시온(Concertación) 정부가 집권했지만, 시장은 여전히 임명직이었다.
→ 이는 보수 야당의 거부감과 중앙집권 전통의 영향 때문이었다.

그럼에도 불구하고 민주화는 계속 진전되었고,

1992년 첫 지방선거가 열렸고,
이후 야당은 지방 권력 기반을 확보하기 시작했다.

멕시코: 지방 민주화는 점진적으로 진행되었으며,

PRI 정권은 지역 차원의 야당 도전을 오랫동안 억제해 왔다.

예:

1983년 과달라하라 시의회에서 야당이 처음으로 의석을 차지했고,
이후 1989년 바하칼리포르니아 주에서 야당이 첫 주지사 선출

1990년대 중반 이후,

PAN과 PRD 등 야당은 지방선거에서 큰 성과를 거두기 시작했고,
많은 주에서 지속적인 야당 지배가 가능해졌다.

2000년 기준, 멕시코 32개 주 중 절반 이상이 야당에 의해 운영되고 있었다.
→ PRI는 국가 차원의 권력은 상실하지 않았지만, 지방 권력 기반은 크게 약화되었다.

한편, 지방 민주화는 언제나 고르게 이루어지지 않았다.

많은 지역에서는 여전히 강한 지배 엘리트가 존재하며,
빈곤하고 외진 지역에서는 지역 권력자들이 여전히 선거를 왜곡할 수 있었다.

아르헨티나에서는 주지사가 강력한 권한을 가졌고, 특히 북부와 중서부 주들에서는 언론 검열, 반대파 암살, 경찰 폭력 등이 자주 발생하였다.
→ 이러한 반민주적 관행은 연방정부 수준에서 사라진 후에도 계속 주정부 차원에서 유지되었다.

브라질은 매우 다른 사례였다.

1980년대 이후 대부분의 주에서 야당이 권력을 잡기 시작하였고,
1990년대 중반 이후부터는 대다수 주에서 야당 주지사가 집권하였다.

베네수엘라는 더 극단적인 예를 보여준다.

우고 차베스 집권 후, 지방권력의 균형은 심각하게 붕괴되었다.
2008년 기준, 거의 모든 주에서 차베스 연합이 주지사를 차지하였고,
예: 산루이스(San Luis) 주에서는 로드리게스 사이(Rodriguez Saá) 형제가 거의 20년간 주지사직을 독점.

1983년과 2001년 사이, **아돌포 로드리게스 사아(Adolfo Rodríguez Saá)**가 산루이스(San Luis) 주에서 50년 가까이 지속된 권력 독점을 깨뜨린 유일한 사례였으며, 이는 그가 자신의 동생에게 권력을 이양하면서 사실상 중단된 것에 불과했다.
그의 동생은 2015년까지 계속 주지사직을 유지하였다.

지방 권력의 개선은 점진적이었고, 그 과정에서 민주주의적 정당성보다는 오히려 **사회적 후견주의(clientelism)**가 증가하는 모습도 보였다.

예:
- 브라질 북동부는 아직도 연줄 기반의 정치가 만연해 있으며,
- 멕시코 일부 주에서는 PRI 정권이 여전히 언론을 검열하고, 반대파를 억압하며, 정치 폭력을 행사하였다.

2000년대 중반까지,

야당의 지방정부는 늘어났지만,
많은 주에서 여전히 PRI가 행정, 입법, 사법, 언론을 장악하고 있었다.

이러한 조건 속에서도, **지방 권력 이양(subnational turnover)**은 점차 진행되었다.
이는 민주주의가 지방으로 확산된 주요 증거이기도 하다.

아르헨티나와 멕시코 모두에서 권력교체가 점차 확산되었고,
1980년대 이후 **단 한 번 이상 권력이 교체된 주 또는 주(state or province)**의 비율이 꾸준히 증가하였다.

BOX 6.4
위로부터의 지역 정권 교체

2004년 4월 1일, **아르헨티나 대통령 네스토르 키르치네르(Néstor Kirchner)**는 북부의 산티아고 델 에스테로(Santiago del Estero) 주에 **연방 개입(federal intervention)**을 승인하였다.

그는 현직 주지사인 Mercedes Nina Aragón de Juárez를 해임하고, 그 이전의 세 명의 주지사(모두 그녀의 남편 Carlos Juárez의 측근들)를 조사하라는 명령을 내렸다.
→ 이들은 곧 체포되었고, 부패와 인권침해 혐의로 구금되었다.

**카를로스 후아레스(Carlos Juárez)**는 오랫동안 **카리스마적이고 권위주의적인 지역 정치인(caudillo)**으로 명성을 얻었으며,
1980년대 이래 산티아고 주에서 사법, 입법, 행정 권력을 장악하였다.

→ 키르치네르의 개입은, 후아레스 체제의 몰락을 공식화한 사건이었으며,
→ 산티아고 주는 처음으로 정당 간 경쟁과 권력 교체가 가능한 지역 정치 체제로 전환되었다.

후아레스는 1950년대 이후 거의 끊임없이 권력을 유지해온 인물이다.
→ 아르헨티나에서 가장 오래 집권한 정치인 중 하나였다.

그러나 그의 정치는 권위주의적이고, 사법을 무력화하며, 개인 숭배적이었다.

1983년 민정 이양 후에도, 그는 주 의회 지역구를 재조정하고,
판사들과 선거 관리 기구를 장악했으며,
2002년 기준으로 주 정부 고위직의 약 70%가 그의 측근들이었다.

후아레스는 지역 언론을 탄압하고, 비판적인 기자들에게 보복을 가하였으며,
야당과 시민사회는 1990년대와 2000년대 초까지도 거의 무력화되어 있었다.

산티아고는 사실상 **개인 전제정권(personalist regime)**의 사례였다.
정치 관측자들은 이 지역을 "작은 북한"이라고 부르기도 했다.
→ 후아레스는 이를 위협이 없고 안전한 곳으로 만들었다.

1970~80년대에는 수백 건의 반대파 실종 사건과 고문 사례가 보고되었고,
이후에도 산발적으로 야당 인사들에 대한 협박, 암살, 납치 등이 발생했다.

2003년, 지역 인권단체들이 압력을 가하기 시작했고,
국가 차원의 언론이 산티아고 주의 부패와 인권 문제를 보도하기 시작하면서,
→ 연방정부는 결국 강제 개입을 단행하게 되었다.

한편, **지방 권력 이양(subnational turnovers)**은 시간이 지나면서 점진적으로 증가했다.

멕시코는 오랜 기간 동안 아르헨티나보다 뒤처져 있었지만, 최근 몇 년간 이 격차를 줄여왔다.
멕시코의 PRI는 2000년까지도 여전히 대통령직을 유지하고 있었으며,
2006년까지도 전체 멕시코 주 중 절반 이상이 단 한 번의 권력교체도 경험하지 못했다.

→ 그러나 최근 몇 년 사이, 멕시코의 거의 모든 주가 최소 한 번 이상의 정권 교체를 경험하였고,
→ 대부분은 두 번 이상 권력 이양이 이루어졌다.

아르헨티나는 여전히 더 많은 수의 주가 동일 정당, 특히 페론주의 정당에 의해 통치되고 있지만,
1983년 이래 거의 모든 주가 최소 한 번 이상은 다른 정당에 의해 통치된 바 있다.

연방주의(Federalism)와 국가의회(National Legislatures)

연방제 국가에서는 각 주(state) 혹은 지방(province)의 주지사가 국가정치에 큰 영향력을 행사할 수 있다.
→ 이로 인해 대통령은 입법부 내 영향력 있는 ‘정치적 문지기(gatekeepers)’,
즉 자신의 정당 소속 주지사들과 협력해야만 한다.

주지사들은 다음과 같은 방식으로 영향을 미친다:

연방 입법부 내에서 상당한 권한과 자원을 지닌 자들을 움직이게 하며,
대통령의 법안에 대한 지지 또는 반대를 조율할 수 있다.

이러한 정치적 상호작용은 다음과 같은 정치적 결과로 이어질 수 있다:

주지사가 동일 정당 소속 후보를 밀어주거나,
입법부 내에서 특정 법안에 대해 연합을 형성하거나 무력화할 수 있으며,
심지어 공천 과정이나 선거운동에도 간접적 영향을 미칠 수 있다.

결론적으로,

강력한 주지사들이 존재하는 연방국가에서는 입법부의 자율성과 민주적 거버넌스의 질이
주정부와 중앙정부 간의 역학에 의해 크게 달라질 수 있다.

이는 더 많은 재정 권한을 갖고 있는 주나, 정치적으로 안전한 권력을 가진 주지사에게 특히 유리하게 작용한다.