라틴아메리카 정책 결정 과정에서 미디어의 역할

jihyunprincess 2025. 5. 28. 10:39

라틴아메리카의 정책 연구는 일반적으로 뉴스 미디어가 정책결정 과정의 참여자 또는 영향력 있는 외부자로서의 역할을 탐구하지 않는다. 언론이 언급되더라도, 보통은 엘리트 메시지와 대중 의견을 연결하는 수동적 매개자로서 나타난다. 미디어는 엘리트 정보를 전달하는 통로로 간주될 뿐, 뉴스 미디어 메시지가 어떻게 구성되는지, 그것이 정책 결정자나 정책 과정, 정책 옵션에 대한 여론에 어떤 영향을 미칠 수 있는지에 대해서는 직접 고려하지 않는다(Moreno, 1996; Armijo and Faucher, 2002; Heredia and Schneider, 2003; Hochstetler, 2003; Wampler, 2004).

예를 들어, Armijo와 Faucher는 뉴스 미디어를 "엘리트가 통제하는 자원"(2002, p.20)으로 언급한다. Heredia와 Schneider는 인기 없는 개혁을 인기 있는 제안 속에 "포장할" 필요성을 말하지만(2003, pp.7-8), 미디어가 어떤 조건에서 그런 포장을 대중에게 공개할 수 있는지 탐구하지 않는다. 몇몇 저자들은 개혁가들에게 정치적 논의와 대중 인식에서 정책이 어떻게 프레이밍되는지를 통제하라고 조언하지만, 미디어가 그런 프레이밍을 반영하도록 설득하는 방법에 대한 분석은 하지 않는다(Bresser-Pereira, 2003; Panizza, 2004).

반면 지역 미디어 분석가들은 미디어와 정책 간의 관계를 분석할 때, 주로 미디어 중심의 정치 스캔들 또는 적극적 저널리즘의 부상(때로는 하락)에 초점을 맞추거나(Waisbord, 1996, 2000; Hughes, 2006; Peruzzotti and Smulovitz, 2006; Pinto, 2009a, 2009b), 선거에서 미디어의 영향을 다룬 문헌들(Moreno, 1996; Lawson 외, 2007; Porto, 2007; Hughes and Guerrero, 2009)을 검토한다. 그러나 이 두 가지 접근 모두 정책이나 여론에 대한 미디어의 영향이라는 연구 주제로 완전히 발전하지 못했다.

연구자들이 이 문제를 충분히 다루지 못했음에도 불구하고, 라틴아메리카 정치인들은 미디어가 정책 결정에 미치는 큰 영향을 인지하고 있다. 여기에는 뉴스 보도가 정책 결정 의제를 설정하고, 결정 과정을 가속화하며, 정책 지지에 대한 인센티브를 바꾸고, 지대추구의 비용을 증가시키는 능력이 포함된다. 한 국가 수반은 이렇게 말했다. "오늘날 미디어는 장관을 사임시키고, 정책에 영향을 주며, 의제를 설정할 수 있는 힘을 갖고 있다."

미국을 기반으로 한 연구에 따르면, 정책 결정자들이 인식하는 미디어 효과는 실제로 측정 가능한 영향만큼이나 중요하다. 그 이유는 이러한 인식이 정책 결정자들로 하여금 미래 미디어 행동을 예측하면서 현재의 정책 결정과 그것의 대중적 표현을 전략적으로 수행하도록 유도하기 때문이다(O’Heffernan, 1991; Zaller, 1994). 이에 따라 일부 라틴아메리카 정부들은 현재 미국 정치에서 보편적인 "전략적 커뮤니케이션" 기법을 도입하기 시작했다(Kernell, 1997; T.E. Cook, 1998; Bennett, 2003). 전략적 커뮤니케이션의 목표는 정치적 목표를 촉진하는 메시지를 개발하고 전달하는 것이다. 이를 위해 전략적 커뮤니케이션 전문가들은 여론조사, 포커스 그룹, 오피니언 리더들의 반응 그룹 등을 활용하여 특정 대중을 대상으로 한 메시지를 구성하고, 보통 매스미디어를 통해 이를 전달한다. 미국에서는 이러한 기법들이 정책 결정을 위한 더 나은 정보를 얻기 위해서라기보다는 "이미 결정된 사항을 대중에게 팔기 위한 적절한 언어를 찾기 위해" 사용된다(Bennett, 2003, p.141).

라틴아메리카 정책 결정에서의 전략적 커뮤니케이션 사용에 대한 연구는 드물지만, 라틴아메리카 정치 컨설턴트들은 미국의 기법을 적극적으로 받아들였다(Plasser, 2000, 2001). 여론조사와 포커스 그룹이 어떻게 사용되는지, 즉 여론을 측정해 정책 결정을 안내할지, 아니면 이미 결정된 정책에 대한 지지를 얻기 위해 여론을 설득할지 또는 그 둘의 조합일지는 정책 결정자의 필요와 철학에 따라 달라진다.

전략적 커뮤니케이션 프로그램의 목표는 일반적으로 라틴아메리카에서 전형적인 선출직 획득 또는 상대적으로 드문 공공 정책 홍보이다(Plasser, 2000, 2001; Bennett, 2003). 라틴아메리카의 정치인들은 1980년대 이후 선거 캠페인에서 consultores políticos(정치 컨설턴트) 또는 asesores de imagen(이미지 컨설턴트)의 지도 아래 전략적 커뮤니케이션 기법을 사용해왔다(Plasser, 2000). 정책 중심의 여론조사와 포커스 그룹 사용은 멕시코의 카를로스 살리나스 데 고르타리 대통령(1988-94)이 1989년에 처음 대통령 여론조사 사무실을 설립하면서 본격적으로 시작된 것으로 보인다(Moreno, 1996; Gamboa, 1999).

이러한 전략적 커뮤니케이션 기법이 국제적으로 확산된 주요 이유는 교육 및 전문 네트워크를 통한 아이디어 확산과, 정치적 자유화와 관련된 내생적 요소로서 공공 의견을 효과적으로 다룰 필요성 때문이다(Plasser, 2000; Carey, 2003; Coppedge, 2003; Dresser, 2003; Levitsky and Cameron, 2003; Hallin and Mancini, 2004).

한편, 뉴스 관리(news management)라는 또 다른 기법이 전략적 커뮤니케이션과 함께 사용되고 있다. 뉴스 관리의 목적은 언론 보도에 정부와 정책에 관한 메시지를 삽입하고, 이를 통해 기자들이 뉴스를 보도할 때 사용하는 프레임을 통제하는 것이다. 예컨대 브라질의 개혁가들은 행정 개혁을 신자유주의 음모로 보지 않고 국가의 효율성을 높이는 방법으로 프레이밍하는 데 성공했다(Bresser-Pereira, 2003).

라틴아메리카의 정책 결정자들이 미디어의 강력한 영향을 인식하고 있으며, 이를 통제하기 위한 구체적 조치를 취했다는 점에서, 미디어의 역할을 구체화하는 것은 매우 중요하다. 이 연구는 미디어가 정책 결정 과정에서 어떤 역할을 하는지 명확히 이해하기 위한 첫걸음으로, 라틴아메리카 민주주의의 특수성을 고려하여 정책 결정 과정의 단계를 매핑하고 미디어 영향을 가설화하는 작업을 수행하고 있다.

정책결정 과정은 미디어가 영향을 미칠 수 있는 네 가지 단계로 구성된다: 문제 형성 또는 의제 설정, 정책 형성, 정책 채택, 정책 실행이다. 이 네 단계는 다음 논의에서 차례로 탐구된다.

의제 설정(Agenda Building)

정책결정 과정에서 문제 형성 단계에서는 정책적 관심이 필요한 이슈들이 식별되고 우선순위가 설정된다. 이 단계에서 미디어는 정책결정자들이 고려하지 않았거나 긴급하지 않다고 판단한 문제를 부각시킬 수 있다. 이것이 바로 뉴스 미디어의 강력한 정책 의제 설정 또는 "의제 구축(agenda-building)" 기능이다. 이는 미국의 미디어와 정책결정에 대한 여러 연구뿐 아니라, 라틴아메리카에서의 미디어와 사회운동에 대한 연구에서도 확인된다(Knudson, 1998; Hammond, 2004). 실질적으로 정치인들은 여론조사가 부족할 때 미디어를 "대리 공적 의제"로 스캔한다(Pritchard, 1992).

정책 관련 이슈 보도는 집중적인 주목을 받는 순간과 무관심한 기간이 반복된다. 미디어의 관심은 사건(가짜 이벤트 포함), 정부 과정, 계산된 유출, 뉴스 조직의 문화, 미디어 소유자 및 기자의 개인적, 직업적 관심에 의해 움직인다. 예를 들어 토지 점거, 시위, 청문회 등이 Kriesi가 말한 "미디어 주목 주기"에 맞춰 타이밍되면, 이는 정부 및 비정부 행위자 모두가 언론의 주목을 얻기 위한 전략으로 활용할 수 있다(2004, pp.197–98). 스캔들이나 돌발적인 정책 이슈는 뉴스 보도에서 중심적으로 다뤄지는 반면, 빈곤처럼 기술적이고 점진적이며 만성적인 문제는 개인화되거나 극적으로 연출되지 않으면 무시된다.

브라질의 무토지 농민운동(MST)은 이러한 미디어 주목 패턴의 사례다. 1990년대 상파울루에서의 토지 점거가 보도되었으며, 보도의 중심은 토지 소유 집중, 유휴지, 농민 빈곤이라는 구조적 원인보다는 폭력 가능성이었다(Hammond, 2004, p.73). 이 사례는 미디어가 단독으로 의제를 설정하기보다는 내부 고발자, 개혁가, 정치 세력과의 암묵적 또는 공개적 연합을 통해 작동한다는 점을 보여준다.

MST는 직접적으로 언론에 접근했으며, 비록 부정적 보도가 많았지만, 여론의 지지를 바탕으로 토지개혁을 정책 우선순위로 끌어올리는 데 성공했다(Alston et al., 2005). 치아파스의 사파티스타 운동도 초기 무장투쟁 이후 언론을 통해 원주민 권리 법안을 압박했다(Knudson, 1998).

언론인과 정책결정자 간의 상호작용은 "상호 착취(mutual exploitation)"로 묘사된다(Linsky, 1986; O’Heffernan, 1991). 언론은 갈등 중심의 내러티브, 공식 소스에 대한 의존, 미디어 소유주의 정치·경제적 이해에 따라 보도를 구성한다(Waisbord, 2000, p.116). 정치인들은 언론을 통해 경쟁자를 비난하고, 법안 협상을 유도하고, 강경 입장을 취해 정치적 이득을 얻는다(Pérez-Liñán, 2003b).

과테말라의 해외 입양 법 개혁 사례는 언론과 개혁가가 서로의 목적(문제 해결, 명성, 상업적 이익)을 위해 협력한 대표적 사례다. 2004년 10월, 유니세프 대표가 과테말라의 입양 법률을 세계 최악이라 비판한 후, 신문 La Prensa Libre는 법의 허점을 보도하며 여론을 환기시켰다. 이후 개정 법안 추진과 대통령 부인의 공식 개입으로 이어졌다.

하지만 모든 언론 보도가 사실에 기반하는 것은 아니다. 종종 검증되지 않거나 과장된 주장들이 반복 보도되면서 기정사실화되기도 한다. 여론조사 전문가 Marta Lagos는 범죄 보도 과잉이 정치 의제로서 범죄를 과도하게 부각시켰다고 지적한다(Lagos, 2003).

정책 형성(Policy Formulation)

미디어는 정책 관련 사건을 위기 담론으로 보도하는 경향이 있어 긴박감을 조성한다. 특히 부정적인 보도가 다수를 차지하며, 언론의 행동 요구는 정책결정자에게 빠르고 가시적인 조치를 압박한다.

미국의 러브커낼(Love Canal) 사례에서 보듯, 보도는 과학적 타당성과 무관하게 정부를 움직일 수 있다(Linsky, 1986). 아르헨티나와 멕시코도 경제 위기와 범죄 시위 등에서 유사한 언론의 압력을 경험했다. 예를 들어, 멕시코의 '메가 행진' 이후 일부 주정부는 대규모 검거 작전을 시행했으며, 이는 TV를 통해 정부의 결단력을 과시하는 수단이 되었다.

이러한 돌발적이고 부정적이며 명령적인 보도는 정책 평가 기준을 바꾸고, 결정 과정을 가속화하며, 정책결정 수준을 상향시키고, 장기적 해결보다 상징적 조치를 유도한다. 또한, 미디어는 뉴스 프레임을 통해 정책 환경을 정의한다. 프레임은 특정 행위자, 정책 제안, 세계관에 정당성을 부여하고, 일부 정책 옵션은 공적 인식에서 배제시킨다.

정책결정자들은 미디어가 대중 여론을 정의한다는 인식에 따라, 언론을 통해 자신이 바라는 여론 인식을 형성하려 한다(Entman, 2000). 우루과이와 브라질의 개혁 사례는 각각 조용한 전략과 공개적 재프레이밍을 통해 개혁 담론을 조율한 예다. 브라질의 Bresser-Pereira 장관은 국가 능력 강화로 행정개혁 프레임을 전환시켜 언론 담론을 주도했다.

"언론은 처음에는 감축, 공무원 안정성 파괴, 고임금 억제 같은 단기 재정 문제에만 관심을 가졌습니다. 그러나 점차 제가 말하는 내용이 단순한 신자유주의자가 아닌, 국가 재건을 위한 개혁가라는 점을 이해하게 되었습니다." (Bresser-Pereira, 2003, p.99)

정책 채택(Policy Adoption)

정책 채택 단계에서 뉴스 미디어의 역할은 보도량에 따라 달라진다. 보도가 거의 없을 경우 개혁 추진의 긴박감이 사라지지만, 정책결정자들은 협상, 특수 이익 옹호, 또는 지대추구(rent seeking)에 더 많은 여유를 가질 수 있다. 반대로 보도가 활발한 경우, 제안된 정책이 충분히 논의되는 드문 상황에서는 공적 토론의 장이 마련되고, 언론 감시가 공익보다 사적 이익에 특혜를 부여하는 비용을 높일 수 있다.

Juan Carlos Cortázar Velarde(2002)는 페루의 국가 행정개혁이 무산된 원인을, 한 야당 의원이 언론 고발을 통해 내각 협상의 균형을 바꾸고 결국 후지모리 대통령이 개혁을 철회하도록 설득한 데서 찾는다. 대체로 정부에 협조적이던 페루 언론의 개혁안 보도는 긍정적이었으나, 해당 의원이 개혁으로 20만 개의 일자리가 사라질 수 있다는 장관 발언을 유출하면서 부정적 보도가 급증했다. Cortázar Velarde의 콘텐츠 분석에 따르면, 이때 처음으로 주요 신문에서 부정적 보도가 긍정적 보도를 앞섰고, 이는 개혁에 반대하던 장관들에게 힘을 실어주었다. 특히, 후지모리 대통령은 세 번째 임기 출마를 위한 법안을 강행 통과시키려는 상황에서 지지율 하락에 민감했기 때문에, 비판 여론이 커지자 개혁을 철회했다. Cortázar Velarde는 "공적 여론 영역은 공식 정치 제도 외부에서 후지모리 정권이 정당성을 확보하는 결정적 공간이었다. 따라서 후지모리는 이 영역에서의 변화에 매우 민감했고, 여론 악화를 초래할 수 있는 모든 것을 포기했다. 행정 현대화 개혁도 그중 하나였다"고 말한다(pp.45–46).

해당 발언은 언론이 관심을 두지 않던 행정 개혁이라는 지루한 사안에 기자들의 주목을 이끌었고, 이후 관련 기사 수가 급증했다. 우루과이와 브라질의 행정개혁 사례도, 언론이 드라마나 개인화 같은 뉴스 내러티브 요구를 충족할 때에만 채택 단계에 관심을 보인다는 점을 보여준다. 브라질에서는 국가 관료들과 신자유주의 기술관료 간의 갈등 프레임이 보도 논리로 활용되었으며, 이를 전환하기 위해 개혁 지지자들이 큰 노력을 기울였다. 우루과이에서는 "패자가 없는 개혁"이라는 포장 전략을 통해 갈등을 회피했고, 국회 보도는 행정개혁이 아닌 예산 분쟁에 초점이 맞춰졌다.

미디어는 정책 채택 과정을 보도하는 것 외에도, 이해 집단으로서 직접 개입하기도 한다. 이는 특히 언론 산업이나 저널리즘 전문직과 관련된 정책(예: 통신 개혁, 언론인 보호법 등)에서 두드러진다. 미디어 소유자 협회와 대형 상업 네트워크는 멕시코의 라디오 및 TV 면허 경쟁 개방을 저지하기 위해 의원들을 직접 로비했고, 개혁안을 지지하는 정치인은 업계에서 불이익을 받을 것이라는 위협까지 있었다. 반면, 브라질에서는 신생 기업들이 방송 시장 개방을 위해 적극적으로 로비하여 성공을 거두기도 했다(Galperín, 2000).

미디어가 언론 자유나 저널리즘 전문성 증진, 민주주의 공고화와 관련된 개혁을 공개적으로 지지하는 경우도 있다. 멕시코의 정보 접근권법은 언론이 학계와 연합하여 자체 초안을 만들고, 정부안을 견제하면서 입법에 적극적으로 개입한 대표적 사례이다. 이른바 "오악사카 그룹"은 보도를 통해 여론을 형성하고 정부를 압박했으며, 여당안이 유출되자 Reforma는 "정부 청문회 반대"라는 1면 기사를, El Universal은 "정부의 정보 차단 시도에 언론 반발"이라는 제목으로 1면을 장식했다. 결국 정부 청문회는 열리지 않았고, 법안은 그룹이 기획한 형태로 통과되었다.

정책 실행(Policy Implementation)

정책 실행 단계에서도 미디어의 영향은 계속된다. 이 단계의 보도는 국회의 영역인 정책 채택 시기처럼 단속적이다. 일반적으로 고충격 정책이 개별 사건이나 연계된 이야기로 나뉘어, 악당, 피해자, 영웅 등의 인물화를 통해 개인화되고, 갈등이나 도덕적 위반으로 극화될 때 보도된다. 예를 들어, 칠레 El Mercurio는 주택 디자인을 비판한 대선 후보에게 장관이 강력히 반응한 사건을 보도했으며, El Universal은 정부가 보조한 식품 바구니가 실제로는 멕시코시티 슈퍼마켓보다 비싸다고 지적했다.

라틴아메리카에서 언론 보도는 점점 더 부패와 관련된 정책 실패에 초점을 맞추고 있다. 브라질의 사례처럼, 언론은 공공사업 입찰, 국영기업 광고, 민영화, 대중교통 반독점 규제 등 다양한 분야에서 부패를 폭로했다(Waisbord, 2000). Pérez-Liñán의 연구에 따르면, 1990~1997년 중 라틴아메리카에서 발생한 7건의 대통령 위기 사례 모두 미디어 스캔들에서 비롯되었고, 그중 3건에서는 대통령이 사임했다.

그러나 정책 형성 단계와 마찬가지로, 정책의 성공이나 실패를 언론이 오도하는 경우도 있다. 긍정적 결과가 없는데 성공처럼 보도되거나, 효과적인 정책이 실패로 인식될 수 있다.

시사점(Implications)

그렇다면 미디어 영향력에 대한 이 분석은 라틴아메리카에서 지속 가능하고 일관되며 공익 중심적인 정책 형성에 어떤 함의를 주는가? Spiller, Stein, Tommasi(2008)는 이상적인 정책의 조건으로 제도화에 필요한 시간 동안의 안정성, 새로운 정보나 상황 변화에 대응하는 유연성, 다양한 행위자 간의 조정과 일관성, 관료의 정책 실행 능력 투자, 개인이나 지역이 아닌 공공 복지 중심의 초점을 제시한다.

이들은 이런 정책을 만들기 위해서는 정책결정자, 관료, 이해관계자 사이의 장기적 협력협약(intertemporal pact)이 필요하며, 이러한 협약은 다음과 같은 조건으로 뒷받침될 수 있다고 본다:

협력에 대한 장기적 보상,
협상 및 실행과정에서의 투명성,
소규모 정책 행위자 그룹,
집행 권한의 중립적 기관 위임 등.

이 장에서의 분석을 바탕으로 미디어가 이러한 조건에 어떤 영향을 미치는지에 대한 가설은 다음과 같다:

비용, 부패, 갈등, 손실자에 집중된 부정적 보도는 협력 비용을 높이고 협약 이탈 유인을 증가시킨다.
혜택, 수혜자, 개혁 지지자에 대한 긍정적 보도는 장기적 협력 유인을 증가시킨다.
보도는 정부 및 비정부 행위자에게 정당성을 부여하거나 박탈하며, 협상 참여자 수와 권력 균형에 영향을 준다.
보도는 협상 또는 집행 중 숨겨진 행위자나 의도를 노출시킬 수 있다.
감시 역할을 수행하는 보도는 행위자의 움직임 가시성을 높이고 비밀 유지에 대한 보상을 감소시킨다.
미디어가 보도자가 아니라 정책 행위자가 될 경우, 사실을 누락하거나 왜곡해 숨길 수 있다.
미디어 감시는 정책 집행 설계의 적절성을 촉진하거나 그러한 메커니즘을 찾도록 유도할 수 있다.
위기로 프레임된 사건에 대한 빠르고 눈에 띄는 반응 요구는 상징적 행동이나 부실한 정책 설계를 초래할 수 있다.

결론 및 향후 연구

본 장은 라틴아메리카의 정책결정 과정에서 뉴스 미디어의 역할에 대한 첫 번째 정밀 분석을 제시한다. 이는 미디어가 정책 의제, 결정 속도와 수준, 대응의 상징성 혹은 실질성, 지대추구 유인, 정책 옵션의 정당성과 평가 방식 등에 미치는 영향을 다루며, Spiller 외의 이론적 틀을 활용하여 미디어의 역할에 대한 가설을 도출했다. 향후 과제로는 라틴아메리카 내에서 이 가설들을 체계적으로 검증하는 실증적 연구가 필요하다. 미국의 연구는 정책결정자 심층 인터뷰와 미디어 콘텐츠 분석을 병행하는 방식이 가장 효과적이라고 제안한다.