라틴아메리카 정치 경제 개혁 시대의 노조의 역할

jihyunprincess 2025. 5. 27. 08:05

라틴아메리카의 자유시장 혁명은 “개혁 피로”와 선거 경쟁이라는 결합된 요인에 의해 탈선되었다기보다는 방향이 전환되었다(Sandbrook 외, 2006, p. 76). 아르헨티나, 브라질, 칠레, 에콰도르, 우루과이에서는 좌파 성향의 후보들이 권력을 잡았다. 볼리비아와 베네수엘라는 스스로를 “야만적 자본주의”의 반대자라고 자처하는 인물들에 의해 통치되고 있다. 심지어 중도 성향의 지도자들조차도 이전의 워싱턴 컨센서스를 대체할 비정통적 대안을 요구하고 있다. 도미니카공화국의 레오넬 페르난데스 대통령은 이렇게 주장한다. “성장과 안정을 기반으로 하면서도 사회 복지를 만들어낼 수 있는 정책을 설계해야 합니다. 그리고 시장 외에도 사회적 연대를 위한 메커니즘이 필요합니다. 이는 단지 자유시장뿐만 아니라 이러한 사회적 요소들을 고려한 정책에 기반한 유럽 모델을 바라보아야 함을 의미합니다.”

그러나 관찰자들 사이에서는 자유시장 개혁에 대한 현재의 반발이 가져올 결과에 대해 의견이 엇갈린다. 일부 북미의 평론가들과 정책결정자들은 라틴아메리카가 인플레이션, 긴축, 위기의 “나쁜 옛 시절”로 회귀할 것이라고 예측하면서, 이 지역에서의 “급진적 포퓰리즘”의 성장을 개탄한다(LeoGrande, 2005). 반면, 이들에 반대하는 비평가들은 안데스 국가들의 확실한 포퓰리스트 대통령들과 남쪽의 이른바 사회민주주의적 이웃들 사이에 차이를 둔다.

누가 옳은가? 민주적 좌파의 부상은 라틴아메리카 사회민주주의의 여명을 예고하는가, 아니면 과거의 경기부양-긴축을 반복하는 거시경제 정책과 위기의 시대로의 회귀를 뜻하는가? 그 해답은 결코 명확하지 않으며, 적어도 일부는 조직 노동계급의 전략과 전술에 의해 결정될 것이다. 결국, 노동운동은 여전히 이 지역 정책결정 과정에서 이중적인 역할을 수행하고 있다. 노조와 그 조합원들은 단체교섭, 파업, 태업과 같은 산업 행동과 로비, 소송, 대중 동원 등의 정치 활동을 통해 전통적인 권리와 특권을 방어한다. 동시에, 이들은 공공 및 민간 부문의 대화 상대자들에게 보다 포괄적이고 지속 가능한 시계열적 합의 추구에서 잠재적으로 강력한 동맹이 되어준다. 따라서 상당하고 증가하고 있는 사회과학 문헌은 “긍정적 계급 타협”(Wright, 2000)의 가능성을 노동계급 조직화의 성격과 수준이라는 조건적 산물로 묘사하고 있다.

라틴아메리카 조직 노동의 본질과 성장: 구조적 요인

조직 노동은 정책결정 과정의 산물인 동시에 생산자이다. 노조와 그 조합원들은 규제, 보호주의, 산업 국유화 같은 정책은 물론이고 다양한 사회서비스의 공공 제공을 방어하고 이용해왔을 뿐만 아니라, 이러한 정책의 철회와 축소에 저항하고 고통을 받아왔다. 따라서 정책결정 과정을 일반균형적 접근으로 분석하는 것은 라틴아메리카 노동을 연구하는 데 특히 적절하다. 이 논의는 조직 노동의 정책결정 과정 내 역할을 결정하는 두 가지 핵심 요인인 목표와 자원을 구분함으로써 일반균형 접근을 공식화하고 적용하는 데 착수한다.

결정요인 1. 조직 노동의 주요 목표는 물질적이다.
조합원들은 노조 지도자들에게 권한을 위임하며, 이들은 원칙적으로 조합원의 행동(노동 평화, 생산성 목표, 투표 행동 등)에 대한 신뢰 가능한 약속을 다양한 물질적 양보(임금, 복지, 사회 서비스 등)와 교환한다.

결정요인 2. 조직 노동의 주요 자원은 인간 자원이다.
조합원들은 시장경제 내 생산과 분배의 주요 측면에 대해 사실상 통제력을 행사할 뿐만 아니라, 선거 민주주의에서 정치인을 보상하거나 처벌할 수 있는 조직된 유권자 집단을 형성한다. 따라서 노동조합은 산업 행동과 정치 활동을 통해 조합원들의 물질적·정치적 이익을 집합하고 방어한다.

라틴아메리카의 고용주들은 전통적으로 작업장 내 집단행동에 적대적이었다. 따라서 이 지역의 노동자들은 선거 전략을 특히 선호해왔다(Hawkins, 1967; Roberts, 2002). 예를 들어, 라틴아메리카의 노조들은 20세기 중반에 아르헨티나의 정의당(PJ), 멕시코의 제도혁명당(PRI), 페루의 아프라당(APRA), 베네수엘라의 민주행동당(AD)과 같은 노동계 기반 정당들과 명시적인 거래를 맺었다. 노동계 기반 정당들은 선거적 필요성과 급여 노동력의 상대적 소규모 때문에 농민, 중산층, 비공식 및 공식 노동계급을 다양한 조합으로 포섭하려 했으며, 따라서 관찰자와 비평가들 모두로부터 “총동원형 정당(catch-all parties)”이라는 평가를 받았다(Hawkins, 1967; Dix, 1989). 그러나 이들은 거의 항상 노조와 조합원을 핵심 지지 기반으로 삼았고, 공식 인식, 대표권 독점, 강제 가입, 노조 자율성 제약과 같은 복잡한 유인책들을 통해 노동을 포섭해왔다(Collier and Collier, 1979, 1991).

수입대체 산업화(ISI)와 보다 일반적인 국가개입주의(étatisme)의 전후 시기는 라틴아메리카에서 정당과 노조의 연합이 최고조에 달한 시기였다. 노동계 기반 정당들은 단기적으로는 선거 다수 확보, 장기적으로는 산업 발전을 유도하기 위해 관세, 수입 쿼터, 다양한 규제 장치를 활용했다. 따라서 노동조합은 보호받거나 국유화된(또는 공공 보조를 받은) 다양한 기업 내에서 조합원 수와 영향력을 확대할 수 있었다.

그럼에도 불구하고, 라틴아메리카의 노동조합들은 부채, 독재, 위기, 구조조정의 시기를 지나면서도 20세기 중반의 기원을 나타내는 상흔을 계속 지니고 있었다. 예컨대 노동조직의 지리적 및 인구통계적 분포를 보자. 노조는 전통적으로 멕시코 및 남미의 거대 정치경제에서 더 포괄적이고 영향력 있게 작동해왔는데, 이는 대공황 시기 적극적인 산업 개발 노력이 정치·경제적 필요에 의해 촉진되었기 때문이다. 반면, 이러한 유혹이나 기회가 없었던 소규모·비민주적 국가들에서는 대규모 수입대체에 나설 수 없었다(Seers, 1982, p. 86; Bronstein, 1997, p. 7; Frundt, 2002, p. 19). 이 같은 양상은 선진 산업국에서 개방성과 노조 조직률 사이에 뚜렷한 양(+)의 상관관계가 존재한다는 사실과는 대조적이다(Ingham, 1974; Cameron, 1978; Katzenstein, 1985).

도표 9.1은 라틴아메리카 18개국의 부채위기 초기 시점에서 수입대 GDP 비율(개방도)과 노조 조직률 간의 관계를 보여준다. 아르헨티나, 브라질, 멕시코, 페루처럼 전통적으로 노동동원이 활발한 정치경제에서는 교역 노출도가 비교적 낮고 노조 조직률은 높다. 이들 국가에서는 정당-노조 연계가 20세기 중반 잠재적으로 확장 가능한 국내 시장 내에서 강력한 산업 개발 노력을 가능케 했다. 반면, 도미니카공화국, 엘살바도르, 파라과이 같은 전통적으로 엘리트 중심적이고 배제적인 정치 체제에서는 산업 발전도 민주화도 뒷받침되지 않았고, 노동자들은 PJ나 AD와 같은 포퓰리스트 정당이 아니라 급진적 또는 혁명적 좌파 운동 쪽으로 끌렸다(Frundt, 2002).

이 규칙의 주요 예외는 볼리비아와 니카라과인데, 이들 국가에서는 1950년대와 1970년대에 보다 철저한 사회혁명(또는 국가 혁명)을 방어하고 활용함으로써 노조가 조합원과 영향력을 확보했다(Nash, 1979; Stahler-Sholk, 1995).

20세기 후반의 위기와 조정: 조직 변수

노동이 정책결정 과정에 영향을 미칠 수 있는 의지와 능력은 노동운동의 조직 구조와 그 상대적 규모에 의해 제한된다. 조직적 요인에는 노조의 중앙집중화(최상위 연합의 수와 성격), 집단교섭(지역, 기업, 산업 수준), 노동의 지지를 둘러싼 정당 간 경쟁의 성격과 정도가 포함된다. 표 9.1은 1980년대 라틴아메리카의 전통적으로 포용적 정권들에 대한 각 변수의 값을 제시한다.

앞의 두 변수는 정책 형성 기간 동안의 산업 및 정치 행동뿐 아니라 정책 시행 기간 동안 조합원 혹은 노조의 행동을 규제하는 측면에서도 조직 노동이 정책결정 과정에 영향을 미칠 수 있는 능력에 영향을 미친다. 전국적 합의를 협상하고 집행할 권한을 가진 포괄적 조직만이 조합원들의 무임승차나 경쟁 노조의 도전을 회피할 수 있으며, 이로써 공공성과 관련된 시계열적 합의를 공공 및 민간 부문 관계자들과 체결할 수 있다(Levitsky and Way, 1998, p. 183; Calmfors and Driffill, 1988; Wright, 2000; Scarpetta and Tressel, 2002 참조). 대조적으로, 세 번째 변수는 조직 노동의 정책 선호와 정치적 선택지를 형성한다. 반란적이거나 야당 정당으로부터의 지도력 경쟁은 전통적 당과의 충성 비용을 증가시키고 그 이득을 줄인다. 이는 반란 세력이 “맹목적” 충성을 경멸하고 불신할 뿐 아니라, 동시에 노조 지도자들에게 탈퇴할 수 있는 선택지를 제공하기 때문이다(Burgess, 1998b).

조직 변수는 특히 정책 시행 단계에서 중요하다. 이때 핵심 행위자들은 공식적 약속이나 비공식적 거래로부터 이탈하고자 하는 유혹을 받기 쉽기 때문이다. 가격 안정화의 경우를 보자. 노동자들은 가격 안정의 혜택을 누리므로 이론적으로는 반인플레이션 정책에 찬성하지만, 임금 억제에 따른 고통이 크기 때문에 실제로는 가격 안정을 저해하곤 한다. 이에 따라 Ian Roxborough(1992, p. 645)는 전체적인 경직성 인플레이션 문제를 죄수의 딜레마로 묘사한다. “노조가 가격이 계속 오르는 상황에서 임금 통제에 동의하면 ‘바보’가 되고, 노동 시장이 빡빡하거나 정부 개입이 있는 상황에서 노조가 실질임금을 너무 빨리 끌어올려 이익률이 위협받게 되면 고용주가 ‘바보’가 된다.” 따라서 비효율적이지만 안정적인 해법인 지속적 인플레이션은 라틴아메리카 역사에서 일반적 현상이 되었다.

정책결정자들은 조직 노동을 제거하거나 포용함으로써 가격 안정화를 추구할 수 있다. 1970년대 브라질과 남부 콘 지역에서는 군사 정권이 억압적 방식을 선택했지만, 고(故) 더들리 시어스(Dudley Seers, 1982, p. 83)에 따르면 급진 정당과 노조는 전통적인 산업 거점, 특히 공장 수준에서는 여전히 중요성을 유지했다. 따라서 브라질과 아르헨티나에서는 10년 후반기 내내 물가가 거의 매년 두 배로 뛰었다.

1980년대에 접어들면서도 인플레이션은 계속 가속화되었고, 민주적으로 선출된 정부들은 오스트랄(Austral) 및 크루자도(Cruzado) 계획과 같은 반인플레이션적 사회협약을 도입했지만 시행에는 실패했다(Roxborough, 1992). Roxborough(1992, p. 646)에 따르면 이러한 계획은 “노동 및 기업 내 분열, 행위자 간 신뢰 부족, 광범위한 무임승차 시도, 아르헨티나 및 브라질 정부의 기술관료적 지향, 각국 노동운동 내 주요 부문의 대립 전략”과 같은 조직 요인들에 의해 좌절되었다.

대조적으로, 멕시코는 1970년대에 초인플레이션을 피했으며 1980년대에 물가 상승이 시작되었을 때 비교적 성공적인 반인플레이션 협약인 경제 안정 및 성장 협정(PECE)을 채택했다. 멕시코의 PECE는 오스트랄이나 크루자도 계획과 어떤 점에서 달랐는가? Roxborough에 따르면, 멕시코의 노조 및 기업 연합은 “협약을 감시하고 더 조급한 구성원들을 억제하는 데 중요한 역할”을 수행했다. 멕시코는 라틴아메리카 기준으로 “상대적으로 높은 노조화율”을 보였고, 브라질이나 아르헨티나보다 더 강력하고 포괄적인 노동·기업 연합을 보유하고 있었다. Roxborough는 “멕시코 노조는 전체 노조 및 조합원의 약 90%가 속한 최고 연합체인 노동회의(Congreso del Trabajo)에 잘 조직되어 있으며,” 기업 측도 “여러 최고 연합체에 잘 조직되어 있다”고 결론짓는다(Roxborough, 1992, p. 659; 기업 연합에 대해서는 Schneider, 2004a 참조).

요컨대, PRI의 비교적 성공적인 인플레이션 억제 노력은 강력한 조합원이 결집된 포괄적 조직과의 견고한 연계를 전제로 한 것이었다. 반면, 아르헨티나의 노동총연맹(CGΤ)은 개별 노조에 대한 권한이 없었고 무임승차를 방지할 역량이 부족했으며, 야당인 정의당(PJ)과의 동맹은 지배당인 급진당(Radical Party)이 시행한 반인플레이션 조치를 지지하기보다는 약화시킬 유인을 제공했다. 마지막으로 브라질의 단일노동중앙(CUT)은 두 개의 경쟁 최고 연합체 중 하나였으며, 주요 야당과 오랜 연계를 맺고 있어 협력보다는 이탈할 유인을 가지고 있었다.

노동을 포괄하는 연합체와 정책결정자 사이의 정당 동맹은 시계열적 합의를 반드시 보장하지는 않는다. 왜냐하면 노조의 행동은 노동의 정치적 지지를 놓고 벌어지는 경쟁의 성격과 정도에 의해서도 제약받기 때문이다. 베네수엘라의 사례를 보자. 노조와 노조 지도자들은 전통적으로 베네수엘라노동자총연맹(CTV)에 소속되어 민주행동당(AD)과 연계되어 있었지만, 1990년대 초 좌파 정당인 카우사 R(Causa R)과 민중선거운동(MEP)으로부터의 지도력 경쟁에 직면했고, 그 결과로 전통적 우군의 안정화 및 개혁 조치에 반대함으로써 독립성과 “팔아넘기지 않겠다”는 의지를 보여주었다(Burgess, 1998a; Murillo, 2000).

개혁 시대의 갈등과 보상: 정책 범위와 영향

거시경제 안정화 직후에 이어진 자유시장 개혁은 다양한 방식으로 조직 노동을 위협했다. 경제 자유화와 시장 개방은 보호받던 기업들의 지급능력과 그곳에 속한 조합원들의 일자리를 위협했다. 민영화와 재정 긴축은 공공부문 고용과 임금 외 보조금에 타격을 주었다. 노동시장 규제 완화는 경제와 정치 전반에서 노조의 영향력을 약화시킬 가능성이 높았다. 실업과 사회안전망의 축소는 일자리 상실의 비용을 높이고, 노동의 협상력을 낮추었다. 그리고 국제 경쟁의 심화는 전반적으로 임금, 복지, 노동조건 개선을 어렵게 만들었다(Bronstein, 1997).

노조들은 분명히 위기와 개혁의 압박 속에서 고통을 겪었다. 조직 노동이 전체 노동력에서 차지하는 비율은 1980년대 초 평균 25%에서 1990년대 중반에는 평균 16.3%로 감소한 것으로 보인다(IDB, 2003, p. 233). 임금, 복지, 노동 조건 역시 전반적으로 악화되었으나 그 정도는 국가별로 다소 차이가 있다.

그러나 개혁에 대한 조직 노동의 반응은 문제 영역과 국가에 따라 달랐으며, 이는 보다 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 경제 정책 개혁은 노조와 조합원들에게 미치는 영향의 범위와 강도라는 두 가지 차원에서 다양하게 나타난다(표 9.2 참조).

노동조합은 세금 개혁이나 특정 부문 규제완화처럼 강도가 낮은 개혁에는 저항할 의지나 능력이 없다. 반대 목소리를 낼 수는 있으나, 한정된 자원을 보다 중요한 전투를 위해 아껴둔다—특히 위기 시기에는 더욱 그렇다.

노동법 개혁: 권리의 후퇴

노동조합은 위기 시기 한정된 자원을 대부분 조합원 전체 혹은 대다수에게 영향을 미치며, 충격이 큰 개혁에 집중한다. 노동법 개혁은 그 대표적 사례이다(Madrid, 2003a). 노동시장 유연화는 단지 조합원 개인의 임금, 복지, 노동조건에 대한 위협일 뿐만 아니라, 노동운동 전체의 생존 자체에 대한 위협이다. 따라서 라틴아메리카의 노조는 1980년대 후반과 1990년대에 시장의 탈규제에 맞서 저항 노력을 배가시켰다.

그들의 노력의 결과는 이제 명확하다. 세계은행의 시메온 잔코프(Simeon Djankov)는 이렇게 말한다. “지난 15~20년간 노동법 개혁 시도가 있었지만, 이들 대부분은 완전히 철회되었거나, 오히려 더 많은 경직성이 만들어졌다.”

노동시장은 자유주의 모델의 아킬레스건이자, 워싱턴 컨센서스의 워털루라고 볼 수 있다(Lora and Panizza, 2003, p. 128; Pagés, 2004, p. 67; Singh et al., 2005, pp. 17–18). 무역, 투자, 공공조달과 소유권 부문에서의 시장 개혁은 물리적 자원뿐만 아니라 인적 자원의 효율적 재배치를 전제로 하며, 이 때문에 노동시장의 탈규제를 전제로 한다. 그러나 이는 전통적 노동의 권리와 특권을 위협하며, 그 결과 노동시장 재규제를 요구하는 노력으로 이어지는 경향이 있다(Murillo, 2005; Murillo and Schrank, 2005). 핵심은 노조가 노동시장 유연화 자체를 저지하기 위한 전략을 구사한다는 데 그치지 않고, 다른 정책 영역에서의 이해 상충을 상쇄하거나 균형을 맞추기 위해 새로운 노동시장 규제를 추진한다는 점이다. 즉, 칼 폴라니(Karl Polanyi)가 20세기 중반에 개념화한 “경제적 자유주의”와 “사회적 보호” 사이의 “이중 운동”은 오늘날 라틴아메리카에서도 여전히 유효하다(Polanyi, 1944, p. 132; Piore and Schrank, 2006도 참조).

이 연구는 자유시장 개혁 시대(1985–2000년)의 역설적 현상인 노동시장 규제의 성장에 대해, 라틴아메리카 노동법을 개인법과 집단법으로 구분하여 보다 자세히 검토하였다. 개인 노동법은 임금, 복지, 노동조건을 규율하고, 집단 노동법은 노조 조직, 단체교섭, 파업권을 규율한다. 전체 16건의 개인 노동법 개혁 중 10건은 기존 규제를 철회하며 노동시장 유연성을 확대한 반면, 18건의 집단 노동법 개혁 중 13건은 새로운 규제를 도입하며 유연성을 약화시켰다(Murillo, 2005; Murillo and Schrank, 2005). 이러한 개혁 패턴은 이 장에서 제시한 노조의 전략 해석과 일치한다. 왜냐하면 집단 노동법은 모든 조합원에게 영향을 미칠 뿐만 아니라, 조직으로서의 존재 기반 자체를 제공하는 반면, 개인 노동법은 노조 여부와 관계없이 모든 노동자에게 영향을 미치기 때문에 노조 지도자에게는 덜 중요하기 때문이다.

그러나 조직 노동이 집단 노동법 영역에서 양보를 이끌어낼 수 있었다는 사실은 의아할 수 있다. 왜냐하면 1990년대에 채택된 자유시장 개혁은 이론적으로는 노동 비용에 막대한 압력을 가하고 조직 노동의 권한 강화를 저해했을 뿐 아니라, 실질적으로도 제조업 및 공공 부문에서 대량 해고를 유발하여 조직 노동의 권한 강화를 방해했기 때문이다. 그렇다면 정책결정자들은 왜 노동계의 요구를 수용했는가?

노동이 집단 노동법과 관련된 정책결정 과정에 영향을 미칠 수 있었던 것은 두 종류의 동맹—국내의 노동계 기반 정당과 해외의 노동계 기반 정책결정자—의 지지를 전제로 한다. 그리고 이 두 동맹은 서로 다른 정치적, 경제적 맥락에서 작동했다. 전자는 아르헨티나나 베네수엘라처럼 전통적으로 포용적인 정치체제에서 노동계 기반 정당이 비교적 노조 친화적인 개혁을 채택하여 다른 정책 영역에서의 자유화 조치를 보상해준 경우이다. 후자는 엘살바도르나 도미니카공화국처럼 전통적으로 배제적인 체제에서 미국의 노동계 기반 정책결정자들이 자국 시장에 대한 우선 접근 권한을 조건으로 핵심 노동 기준을 인정하고 수호할 것을 요구함으로써 자국의 핵심 지지 기반(노동계, 인권 활동가)을 만족시키려 한 경우이다(Murillo and Schrank, 2005).

전자는 전후 수입대체 산업화(ISI)를 통해 노동계 기반 정당이 성장한 남미의 전통적 노동동원 정치체에서 더 일반적이다. 후자는 보다 배제적인 중앙아메리카 지역에서 전형적으로 나타난다. 이들 지역의 더 취약한 노조들은 국내에서의 무력함을 상쇄하기 위해 해외에서 동맹 파트너를 찾는 전략을 택했다.

북미의 노동 및 인권 운동가들은 거의 이상적인 동맹이 되었다. 미국의 1984년 무역 및 관세법은 “최혜국 대우보다 나은” 시장 접근 권한을 받는 국가들이 핵심 노동 기준을 수호하기 위한 조치를 취할 것을 요구할 뿐 아니라, 노동조합 및 인권 단체와 같은 이해당사자들이 미국 무역대표부(USTR)에 청원을 제출해 각국의 기록을 검토하고 법률을 평가하며, 궁극적으로 일반특혜관세제도(GSP) 접근을 철회할 수 있도록 허용하고 있다. 이에 따라 북미의 노동 및 인권 단체들은 1980년대 후반과 1990년대 내내 라틴아메리카의 파트너들을 대신하여 USTR에 청원을 제출했다(Frundt, 1998; Anner, 2002; Murillo and Schrank, 2005).

청원 절차는 수출국의 노동법 개혁을 둘러싼 논쟁의 주요 축을 계급에서 부문으로 전환시킨다. 왜냐하면, 노동법 개혁은 일반적으로 유권자, 소송 제기 가능성, 집단 동원과 파업이라는 무기를 가진 노동자들과, 정치 후원금, 로비스트, 투자 철회라는 위협을 가진 고용주들 간의 충돌을 유발하기 때문이다(M.L. Cook, 2002, p. 16; Barrett, 2001, p. 597). 그러나 USTR이 시장 접근과 노동법 개혁을 연계함으로써, 무역 가능한 부문(tradable sector)의 고용주는 자신들의 계급을 배신하고 부문을 선택할 유인을 갖게 된다—즉, 잠재적인 자본가 연합에서 이탈하여 노동자 및 운동가들과 연합함으로써, 비무역 부문(non-tradable sector)의 고용주에게도 부담을 지우는 규제를 지지하게 되는 것이다.

도표 9.2는 1987년부터 1996년까지 국가별로 접수된 GSP 청원의 수를 1980년대 초 노조 조직률과 함께 나타낸 것이다. 노동 친화적 방향으로 집단 노동법을 개혁한 국가들은 이탤릭체로 표시되어 있다. 이 데이터는 국내 및 초국가적 동맹이 대체 관계에 있음을 시사한다. 전통적 노동 강국인 아르헨티나나 베네수엘라에서는 노동계 기반 정당이 예방적 또는 보상적 개혁을 채택했지만, 파라과이, 도미니카공화국, 중앙아메리카처럼 전통적으로 배제적인 체제에서는 무역 조건부 전략을 통해 유사한 성과를 달성했다.

그 결과는 결코 사소하거나 형식적인 것이 아니다. 예를 들어, 아르헨티나의 정의당(PJ)은 단체교섭을 중앙집중화했을 뿐만 아니라, 노조의 대표권 독점과 사회 서비스에 대한 통제권을 재확인했다(Etchemendy, 2001; M.L. Cook, 2002; Murillo, 2005; Murillo and Schrank, 2005; Etchemendy and Collier, 2007). 베네수엘라의 민주행동당(AD)도 CTV에 유사한 양보를 제공했다(Burgess, 1998a; M.L. Cook, 1998; Murillo, 2005). 칠레의 콘세르타시온(Concertación)은 군사 정권 시절의 노동법에서 가장 자유주의적인 요소들을 완화했다(Pulido, 2001; Murillo, 2005). 중앙아메리카와 카리브해의 정책결정자들은 전통적으로 억압적인 노동법을 미국 시장에 대한 우선 접근권과 교환했을 뿐만 아니라, 기존의 느슨한 법 집행을 두 배로 강화했다. 예를 들어, 과테말라와 엘살바도르는 1990년대와 2000년대 초반에 각각 노동감독 부서를 두 배로 확대했고, 도미니카공화국은 자국의 집행 부서를 세 배로 확대했을 뿐 아니라, 법률 자격 요건 및 경쟁 시험을 포함한 새로운 채용 기준과 고용 보장도 도입했다(Piore and Schrank, 2006; Schrank, 2009).

중앙아메리카 및 카리브해 지역에서 진행 중인 개혁은 결코 논란이 없는 것은 아니다. 국제노동기구(ILO)는 결사의 자유 제한 등 여러 “보류 중인” 쟁점을 인정하고 있으며(ILO, 2003, p. 3; ILO, 2004 참조), ILO의 국제 기준 설정 방식 자체도 논란의 여지가 있다(Caraway, 2006). 그러나 현재 시행 중인 법률은 거의 모든 기준에서 과거보다 조직 노동에 더 유리하다. 중앙아메리카 국가들은 평균적으로 25년 전보다 ILO 협약을 50% 더 많이 비준했으며(ILO, 2006), 이 아지역은 ILO가 새롭게 제정한 “의지와 약속 지수(intentions and commitments index)”에서 라틴아메리카 전체 평균을 능가한다(ILO, 2002, pp. 57–58, 표 1b). 국제노동기준의 지지자들은 “새롭고 개선된 노동법전”을 그 자체의 장점뿐 아니라 거의 혁명적인 변화로까지 평가하고 있다(Douglas, Ferguson, and Klett, 2004, p. 298).

민영화와 무역 자유화: 보상

범위가 좁고 그에 따라 비대칭적인 영향을 미치는 개혁에 직면했을 때는, 대규모의 저항이나 정책 철회가 그다지 가능하지도, 필요하지도 않다. 한편으로 노조는 민영화나 무역 자유화와 같이 비대칭적이거나 분열을 초래하는 개혁에 반대하는 캠페인에 광범위한 지지를 모으기 어렵다. 개혁의 영향을 받지 않을 것으로 보이는 노조는, 이타적이거나 이념적으로 동기화된 캠페인에 자신의 제한된 자원을 투자하려 하지 않으며, 그 노력이 향후 보복적 “눈에는 눈” 방식으로 보상받을 수 있을지도 보장할 수 없다. 다른 한편으로, 정책결정자들은 이러한 협소한 개혁에 대한 노조의 지지를 보상책과 부수적 보상(side-payments)을 통해 확보하려는 경향이 있다. 라울 마드리드(Raúl Madrid, 2003a, p. 63)는 “개혁이 소수의 노조에만 영향을 미칠 경우, 패자들을 보상하는 것이 훨씬 쉬워지고, 이는 개혁에 대한 그들의 반대를 완화시킬 수 있다”고 썼다. 보상은 노조 지도자에게 정부 직책을 제공하거나, 민영화된 기업의 지분과 같은 어떤 형태의 재정적 보상을 제공하는 것을 포함할 수 있으며, 이는 일반적으로 소수의 노조나 노조 지도자에게만 제공된다.

이러한 타협/협상의 사례는 많다(Oxhorn, 2005). 아르헨티나에서 카를로스 메넴 대통령은 석유, 철도, 공공 서비스의 민영화에 대한 반대를 무력화하기 위해 페론주의 노조 지도자들에게 그의 정부 내 유리한 직책을 제공했다(Levitsky and Way, 1998, p. 177; Manzetti, 1999, pp. 96–97; Madrid, 2003a, pp. 72–73). 멕시코의 PRI도 유사한 전술을 펼쳤다(Brachet-Márquez, 1992, p. 108; Macleod, 1998, p. 33). 브라질의 정책결정자들은 지금도 반대파 노조 지도자들에게 자국의 탐욕스럽지만 반드시 비효율적이지만은 않은 노동 관료제에서 직위와 계약을 제공하고 있다(Houtzager, 2001, p. 20; Damiani, 2003, pp. 102–04). “브라질의 불안정한 노동시장을 고려할 때,” 토마스 스키드모어는 “이러한 비교적 높은 급여의 직위는 가장 헌신적인 정치 활동가가 아닌 이상 대부분에게 큰 매력”이라고 쓴다(Skidmore, 2004, p. 141).

하지만 정부 직책은 단지 개인 노조 지도자에 대한 대가가 아니라, 재정적 보상을 촉진하는 일종의 “사회적 연결(social linkage)”이다(Levitsky and Way, 1998, p. 177). 예를 들어, 아르헨티나 정의당(PJ)은 노동부와 국가 건강관리 기관에 충성스러운 노조 지도자들을 배치했을 뿐 아니라, 그들의 존재를 활용해 “물질적 교환(material exchanges)”을 협상했다(Levitsky and Way, 1998, p. 177). 여기에는 노조 부채 구제, 건강보험 제공에 대한 사실상 노조의 독점권 보존, 신설된 산재보험 시장에서의 노조 참여 등이 포함되었다(Murillo, 2000; Etchemendy, 2001; M.L. Cook, 2002).

보상은 특히 민영화 분야에서 두드러지며, 해당 공공 부문 내에서 실질적으로—설사 법적으로는 아니더라도—대표권을 독점하는 정당 계열 노조에 집중적으로 귀속된다(Murillo, 2001). 공공부문 노동자 노조가 자신의 정당 연계자에게 이탈(협박)과 충성(기회)이라는 양면적 수단을 제공하면서 지지를 조건으로 보상을 요구할 수 있는 반면, 분산되거나 분열된 노조들은 정책결정자에게 골칫거리만 안겨주고, 상응하는 양보를 요구할 능력을 갖지 못한다. 예를 들어, 베네수엘라의 민영화 사례를 보자. 카를로스 안드레스 페레스 대통령은 국가 전기통신 독점기업의 결속력 있고 전투적인 직원들에게 향후 민간 고용주 기업의 지분, 이사회 참여, 계약 및 고용 보장 등 다양한 혜택을 제안했지만, 이념적으로 이질적이고 분열된 교사 노조들이 제기한 교육 민영화 반대에는 무자비하게 대응했다(Murillo, 2001).

베네수엘라는 결코 특이한 사례가 아니다. 아르헨티나와 멕시코도 1990년대 민영화 전후로 전기통신 노동자들에게 유사한 양보를 제공했으며, 전력 노동자와 그 포괄적 조직에도 보상을 제공했다(Murillo, 2001). 유사한 역학은 무역 개혁 및 지역 통합 이니셔티브를 추진한 노동계 기반 정책결정자들에 의해서도 나타났다. 예를 들어, 아르헨티나와 베네수엘라는 자동차 노동자의 포괄적 노조에 대해 인적자원 개발, 인사 결정 참여, 추가 관세 및 쿼터 등 다양한 보상 조치를 제공했다(Murillo, 2001; Etchemendy, 2001). 라틴아메리카 전역에서 노조는 반덤핑 및 상계관세의 강력한 지지자였으며(Guasch and Rajapatriana, 1998), 마르셀로 올라레아가(Marcelo Olarreaga)와 동료들은 멕시코와 남부 콘 지역 모두에서 관세 자유화의 예외가 노조 영향력의 지표와 연관되어 있음을 발견했다(Olarreaga and Soloaga, 1998, p. 314; de Melo et al., 1999, p. 19).

Murillo(2001)는 이러한 양보를 “자제(restraint)”와 “전투성(militancy)”이라는 두 가지 노조 전략으로 구분하고, 그 발생과 결과에 대한 이변량 설명을 제시한다. 첫 번째 변수는 노동의 정치적 지지에 대한 정당 간 경쟁이다. 노조 지도자들은 자신의 정당 연합과 이념적으로나 도구적으로 연결되어 있으며, 그 충성이 도전받지 않을 경우 자제하는 경향이 있다. 하지만 그들은 궁극적으로 자신들의 생존에 헌신하기 때문에, 연합과 권위가 경쟁 정당의 반란 세력에 의해 위협받을 경우 전투성을 수용하는 경향이 있다. 두 번째 변수는 조합원 유치를 위한 노조 간 경쟁이다. 포괄적 노조는 전통적 당 연합에 많은 것을 제공할 수 있기 때문에 자제든 전투성이든 의미 있는 양보를 이끌어낼 수 있지만, 분열된 노조는 영향력이 훨씬 적기 때문에 비슷한 양보를 얻지 못한다(표 9.3 참조).

Murillo의 틀은 1980~90년대 노동계 기반 정당 하에서의 경제조정의 성격을 설명하는 강력한 틀이다. 포괄적 노조의 강력한 지도자들은 평시에는 충성에 대한 대가로 넉넉한 보상을 받으며 자제를 택하지만, 위기 시기에는 조합원들이 보다 급진적인 세력으로 이탈할 위험이 커지기 때문에 전투적 태세를 취하는 경향이 있다. Murillo에 따르면, 베네수엘라의 전기통신 노동자들은 1990년대 초 좌파의 호소에 응답해 자제에서 전투성으로 전환했고, 같은 시기 아르헨티나의 급진파는 전투성에서 자제로 반대 방향으로 움직였다. 멕시코의 전기통신 노동자들은 개혁 시기 내내 PRI에 대한 충성을 유지했다. 그러나 노동계 기반 정책결정자들은 자제이든 전투성이든 상관없이 포괄적 노조 동맹에게 양보를 제공했다. 즉, 보상의 핵심 변수는 노동에 대한 정당 경쟁의 강도라기보다 노조의 집중도(concentration) 혹은 분열도(fragmentation)이다(Murillo, 2001).

그럼에도 불구하고, Murillo의 보상 모델은 포퓰리스트 혹은 노동계 기반 정당이 추진한 시장 개혁—즉 “닉슨의 중국 방문(Nixon-goes-to-China)” 유형(Cukierman and Tommasi, 1998)—을 설명하기 위해 설계되었기에, 여러 질문에 대해 답하지 못한다. 엘리트 기반 정당이나 중도우파 정당도 고비용의 자유시장 개혁에 대해 노조에게 보상을 제공하는가? 그렇다면, 어떻게 그리고 왜 그러한가?

노동–정당 연계가 결여된 상황에서는 보상의 역학이 달라질 가능성이 높지만, 기존 문헌은 이 점에 대해 거의 침묵하고 있다. 따라서 이 연구는 그러한 질문에 대한 첫 단계로 “분열 지배(divide-and-conquer)” 가설을 제시한다—체계적 검증이나 옹호는 하지 않지만, 방향을 제시하는 수준이다.

이 가설은 대중 기반 정당과 엘리트 기반 정당이 조직 노동을 대하는 방식에서의 뚜렷한 목표 차이에서 출발한다. 노동계 기반 정당은 고비용 조정의 부담으로부터 노동 계급 동맹(및 그 연합)을 방어해야 하므로, 보상을 하나의 접착제(cement)로 간주한다. 반면, 중도우파 정당은 조정 비용을 방해하는 노동 계급 적대자들을 무력화시켜야 하므로, 보상을 하나의 용해제(solvent)—즉 위협적인 야당을 분열시키는 쐐기(wedge)—로 간주한다.

예컨대, 브라질 당국은 민영화에 반대하는 급진 노조 지도자들의 호소를 무력화하기 위해 우지미나스(Usiminas)와 엠브라에르(Embraer) 같은 기업의 주식을 특히 유리한 조건으로 일반 조합원에게 제공했다(Montero, 1998). 니카라과에서는 차모로(Chamorro) 정부가 유사한 분열 지배 전략을 통해 산디니스타의 민영화 반대를 무력화했다(Prevost, 1996, pp. 312–14).

여기서 중요한 점은, 공동화(co-optation)와 분열(fragmentation)이 쉽다는 뜻도 아니며, 정책결정자들이 항상 목적을 달성한다는 뜻도 아니다. 노조는 때때로 정치 대표로부터 양보를 이끌어냈을 뿐 아니라, 그들의 계획 자체를 좌절시킨 적도 있다. 예를 들어, 우루과이 노동자들과 그들의 동맹은 1990년대 초 전국 국민투표를 통해 국영 통신 독점 기업의 민영화를 저지했다. 에콰도르의 노조들도 10여 년 뒤 산업 행동을 통해 유사한 결과를 얻었다. 그리고 멕시코의 석유 노동자들은 지금도 페멕스(PEMEX)의 "우회적 민영화"로 인식되는 어떤 조치에도 저항하고 있다.

공공서비스 제공자들은 정책결정 과정에서 영향력을 행사하는 데 특히 능하며, 이 영향력은 종종 정책이 채택된 이후에 더욱 커진다. 예를 들어, 의사와 간호사 같은 의료 전문인력의 경우를 보자. 그들이 제공하는 서비스는 필수적일 뿐만 아니라 비무역재(non-tradable)이기 때문에 국제 경쟁의 영향에서 상당 부분 보호받는다. 이들의 "위치 권력(positional power)", 즉 교란 잠재력은 엄청나다(Perrone, Wright, and Griffin, 1984, p. 414; Eckstein, 2004, p. 14 참조). 이는 라틴아메리카에만 국한된 현상이 아니다. Geoff Garrett와 Christopher Way는 선진국 시장경제에서도 국제 경쟁에 노출되지 않은 공공 부문 노동자들이 임금 자제를 할 가능성이 더 낮다고 밝혔다(Garrett and Way, 1995).

의료 전문인력은 이러한 위치 권력을 활용해 라틴아메리카 전역에서 민영화와 지출 삭감에 맞서 싸워왔다. 실제로 범미보건기구(PAHO)의 훌리오 스카비노(Julio Scavino)는 2003년 이후 12개 이상의 라틴아메리카 국가에서 100건이 넘는 전국 단위의 보건 파업을 확인했으며, 그 원인을 민영화, 긴축, 임금 갈등에서 찾고 있다(Scavino, 2005). 엘살바도르의 의사와 간호사들은 가장 목소리를 높이고, 가장 지속적인 비판자 중 하나였지만, 그들만의 사례는 아니다. 볼리비아, 페루, 도미니카공화국, 온두라스, 니카라과 등에서도 의료 전문인력들은 더 높은 급여, 더 나은 자원, 보다 안정적인 경력 경로, 외주화 중단 등을 지속적으로 요구해왔다. 이에 대한 정책결정자들의 반응은 급여 인상, 민영화 포기(혹은 유예), 이해 조정 기구 신설, 심지어 일부 주요 사례에서는 사임에 이르기까지 다양했다.

물론, 파업 중인 의료 전문인력이 전능한 것은 아니다. 정책결정자들은 위협, 해고, 노골적인 탄압으로 대응하기도 했다. 그러나 Scavino(2005, 특히 pp. 7–8)는 의사들이 대체 불가능한 기술을 갖고 있고, 대중에게 높은 정당성을 갖고 있기 때문에 놀라울 만큼 자주 그들의 목표를 달성한다고 지적한다. 또한 그들은 결코 고립된 존재가 아니다. 상당하고 증가하는 연구들은 고급 기술을 갖춘 공공부문 전문가들이 라틴아메리카 신사회운동의 최전선에 있으며, 일반 대중의 상당한 지지를 받고 있음을 보여준다(Eckstein, 2004). 따라서 조직화되고 저항하는 활동의 중심은 시간이 흐름에 따라 민간 부문에서 공공 부문으로 이동해 온 것으로 보인다.

결론

조직 노동은 과거에도, 앞으로도 라틴아메리카 정책결정 과정에서 중요한 역할을 해왔다. 노조와 그 조합원들은 긴축과 구조조정이라는 이중의 압박 아래에서 막대한 고통을 겪으며, 조합원 수와 작업장 내 영향력 모두에서 최저점을 기록하고 있지만, 그렇다고 죽은 것도, 특히 순종적인 것도 아니다—그들의 비교적 “낮은 파업 활동 수준”(Kurtz, 2004, p. 276)에도 불구하고 말이다. 오히려 수잔 엑슈타인(Susan Eckstein)은, 세계화로 인해 민간 부문 파업이 “위험하고 비효율적”이 되었으며(Eckstein, 2004, p. 28), 이로 인해 노조는 정치적 영역에서 목표를 추구하려는 노력을 배가했다고 본다.

조직 노동은 룰라(Lula), 네스토르 및 크리스티나 페르난데스 데 키르치네르(Néstor and Cristina Fernández de Kirchner), 에보 모랄레스(Evo Morales) 같은 대통령들을 집권시키는 운동의 중추 역할을 했을 뿐 아니라, 페르난두 콜로르 지 멜루(Fernando Collor de Mello), 곤살로 산체스 데 로사다(Gonzalo Sánchez de Lozada), 카를로스 메사(Carlos Mesa) 등 그 전임자들의 탄핵 또는 퇴출에도 핵심적인 역할을 했다. 캐서린 혹슈텔러(Kathryn Hochstetler, 2006)는 지난 25년간 라틴아메리카 전역에서 민주적으로 선출된 대통령을 축출하려는 성공적·실패한 운동들에서 노조가 전면에 있었다고 지적한다.

라틴아메리카의 노조는 여전히 가치 있는 자산들을 다수 보유하고 있으며, 조합원들의 이익을 수호하기 위해 이러한 자산을 계속 활용하고 있다. 수백만 명의 노동자와 그 가족들로부터 충성심을 얻고 있으며, 국내외 정당, 사회운동, 다른 노동조합들과의 연합을 적극 활용하고 있다. 공공 부문(그리고 다소 낮은 수준이긴 하나 민간 부문)에서 전략적인 활동을 통제하고 있다. 이들은 지금 당장 사라질 가능성도, 30년 전보다 더 클 이유도 없다—그들은 부채 위기, 긴축 정책뿐만 아니라, 지도자들에 대한 투옥, 고문, 체계적 암살조차도 살아남았다.

따라서 진짜 질문은 “노동과 그 대표 조직이 앞으로 이 지역의 정치 과정에 영향을 미칠 것인가?”가 아니라, “어떻게 영향을 미칠 것인가?”이다. 그들은 공식 제도와 체제 안으로 포용될 것인가? 아니면 외부 세력으로 간주되어 제도 밖 행동으로 유인될 것인가?

북미의 정책결정자들은 현 상황에 대해 기껏해야 양가적인 태도, 심하면 비관적 태도를 보이며, 특히 라틴아메리카 좌파의 재부상에 민감하게 반응한다. 하지만 그 냉소주의가 반드시 정당한 것은 아니다. 유럽의 노동관계는 활기차면서도 위협적이지 않은 민주적 조합주의(democratic corporatism) 전통으로 특징지어진다. 라틴아메리카의 산업관계도 민주적·권위주의적 조합주의의 흔적을 함께 지니고 있다.

실제로 자유시장 개혁 시대의 수많은 타협과 양보는 이 지역의 조합주의적 경향을 약화시키기보다 오히려 강화했다고 볼 수 있다. 수만 명의 노동자들이 보상책으로 자국 주요 기업의 주주 및 이해관계자가 되었고(Kikeri, 1998, p. 22), 노조는 임금, 물가, 개혁, 노동조건 등에 대한 3자 협상에 참여했으며(Bronstein, 1995), 노동부는 노동시장 규제와 법 집행에서 프랑코-이베리아 전통의 ‘보호적 접근’을 채택했다(Piore and Schrank, 2006; Pires, 2008; Schrank, 2009). 직업 교육훈련 제도도 이 지역 전반에서 규모와 범위 모두 확대되었으며, 독일식 ‘이중 시스템(dual system)’을 모방하려는 실질적이지만 겸손한 노력이 이루어졌다(Gallart, 2001; Galhardi, 2002).

이 모든 것을 통해 말하고자 하는 것은 라틴아메리카가 서유럽을 닮아가고 있다는 것이 아니다. 이것만큼 현실과 동떨어진 해석은 없다. 위에 언급된 예시는 범위와 중요성 면에서 모두 제한적이며, 반(反)조합주의적 또는 자유주의적 대응 사례가 그 수를 상회할 수도 있다. 그리고 라틴아메리카 노조는 여전히 조합원, 재정, 영향력을 빠른 속도로 잃어가고 있다.

중요한 점은, 라틴아메리카의 가장 깊은 제도적 경향은 자유주의가 아니라 조합주의이며, 조합주의 제도가 성장과 분배의 관점에서 자유주의 제도보다 본질적으로 열등하지 않으며, 지속 가능한 장기 발전을 가능케 하는 견고한 시계열적 합의를 만들고자 하는 정책결정자들이라면, 라틴아메리카의 조합주의를 폐기하기보다는 포용하고 개선하는 방향을 고려해야 한다는 것이다. 유럽의 역사도 조합주의 제도가 시간이 지나면서 개선될 수 있다는 가능성을 보여주며, 라틴아메리카의 역사는 그것이 제거될 수 있다는 근거나, 설령 제거된다고 해도 생활수준이 개선된다는 근거를 전혀 제공하지 않는다.